行政证据是非诉讼类证据，它是行政机关在行政执法中应用比较广泛的证据。它是行政主体在行政执法程序中作出具体行政行为，根据行政法律规范所设置的事实要素而收集、运用以证明相对人法律行为或事实的证据。由于行政证据与行政诉讼证据之间在某些方面存在着密切联系，人们往往将行政证据和行政诉讼证据混同，或认为行政诉讼证据包括行政证据，或认为二者虽有区别，但区别的意义不大。由此往往阻碍了人们对行政证据的研究和发展。行政证据是一种能独立存在并起作用的一项重要的证据制度，它的重要作用和功能具体表现在：

一、行政证据是行政程序运作的核心内容

行政程序是行政主体作出、变更或消灭行政行为所必须遵守的，由相互衔接的先后阶段所组成的法律程序。在行政程序中行政机关要在当事人或其他参加人的参与下经过调查收集证据，做出行政具体行为。行政程序的启动，一是依行政主体的职权开始，二是依行政相对人的申请开始。这两种行为的做出行政机关都必须使用行政证据。无论依何种方式启动的行政程序，在行政程序的运行中，行政证据都起着枢纽作用。如在行政处罚程序中，开始程序表现为：表明身份、立案。而这种行为是建立在相对人可能有违法事实的前提下的，违法事实是否成立，相对人应该受到什么处罚，行政机关必须全面调查收集行政证据予以证明。也就是说，一切与该案有关的事实，行政机关都应当调查。在开始程序中，虽然行政证据还不能成为主线，但由于违法事实及其他的相关的事实是行政证据证明的对象，可视为行政证据的一种初始状态。因而，我们可以说，开始程序主要是为调查收集行政证据而做的准备工作的程序。在该阶段的最后，行政机关必须对已收集的证据进行审查判断，确定可作为做出具体行政行为依据的行政证据。只有确立了可定案证据，行政机关才能做出有效的行政行为。

决定程序是国家行政机关依据已经确定的行政证据，依法做出行政决定的过程。行政机关做出行政决定必须说明理由，这已成为现代法治国家公认的一项原则，各国行政程序对此都作了规定。而理由中最有说服力的便是行政证据的证明力及其调查、运用的情况。这个阶段是实现行政证据价值及作用的阶段。

行政机关做出、变更或撤销行政行为的过程实质上是行政证据的认定、变更、重新认定的过程，也就是行政证据被运作的过程，没有行政证据的运用，行政程序的运转是没有意义的。

二、行政证据是规范行政权力行使的有效手段

目前，我国有关行政程序立法并不完善，主要散见于一些单行的法律中，尚无统一的法典。其赋予行政机关程序性权力较多，对行政机关规定的程序性义务较少，而对行政相对人规定的程序性义务较多，赋予行政相对人的程序性权利较少，行政相对人大都只能被动地按照行政机关的要求履行程序义务，较少有主动权，并且赋予行政机关较大的自由裁量权。因而使行政机关的权力往往不易得到有效控制，往往存在着恣意裁量、滥用权力、对行政相对人不依法行政、严重侵害相对人合法权益的现象。许多有法不依、执法不严、违法不究的案例，往往是在“证据”上施手脚、做文章，以假乱真，以偏盖全，这是严重背离依法行政精神的。这根源于缺乏对行政机关做出具体行政行为过程的规制。具体行政行为是一种法律行为，具有过程性或阶段性。它一般可分为三个阶段。这三个阶段分别是对行政管理事实的调查、了解；根据法律和事实做出决定；执行决定。而行政证据在这过程中起着枢纽的作用。通过行政证据规则设定行政机关义务来规制行政过程从而有效控制行政权力滥用，保证行政机关依法行政应是切实有效的。

三、行政证据是维护公共利益、保护相对人合法权益的重要保障

行政机关除了通过制定行政规范性文件来规范人们行为之外，更具体、更直接的维护途径是通过行政执法，如通过行政处罚、行政征收、行政许可等行为来实现。行政执法的过程就是具体行政行为做出的过程。而具体行政行为做出必须依据行政证据，没有行政证据的行政行为是无效的行政行为。这种执法的结果势必导致损害公共利益而使少数人获取非法利益，或以侵犯个人利益来维护公共利益。最终公共利益与个人利益都得不到保障，这是与行政法精神相悖的。行政证据是行政机关对相对人做出具体行政行为的事实依据。在依据申请行政行为中，行政机关对于公民、法人或其他组织提交的有关申请材料进行审查，只要认定符合行政法律规范设定的事实要素，便可以此作为行政证据并依据该证据做出对相对人有益的具体行政行为，从而使相对人的合法权益得到实现并受到法律保护。在依据职权行政行为中，如行政处罚，行政机关只要调查，获取能证明相对人违法的行政证据，便可依法对其进行处罚，从而有效地达到维护公共利益的目的。

行政证据是行政机关做出行政行为的前提条件，是判断行政行为合法与否的标准之一。行政相对人认为行政机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益，可以通过行政复议或行政诉讼等救济途径来保护自身权益。如果行政证据认定事实清楚，确凿充分，行政复议机关或人民法院将维持原具体行政行为，从而有力地维护公共利益；如果行政证据不充分或缺乏证明力，行政复议机关将改变或人民法院将撤销原具体行政行为，从而保护行政相对人的合法权益。            （云南省人大常委会研究室宣传处  白茫茫）