加强和改进新时代地方立法工作 努力推动立法规划全面贯彻落实

  省十三届人大常委会依法履职以来,高度重视立法工作,为了统筹安排本届任期内的立法工作,认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,深入分析新时代地方立法工作面临的新形势新任务,对省十三届人大常委会立法规划的编制工作作出部署、提出要求。在广泛征集立法项目建议,深入开展调查研究和立法项目论证,认真听取有关部门、州市人大常委会、人大代表、政协委员、立法专家和省人大常委会基层立法联系点的意见,与有关方面反复沟通、共同研究的基础上,编制了《云南省十三届人大常委会立法规划》。 

  省委对省人大常委会的立法工作非常重视,9月29日,批准印发了立法规划。经省委批准的立法规划,明确了加强和改进新时代地方立法工作的目标任务和总体要求,体现了省人大常委会提出的立法工作指导方针,对做好本届省人大常委会的立法工作具有重要意义。要从全面深化改革、全面推进依法治省、开创法治云南建设新局面的高度,充分认清贯彻落实立法规划的重要意义,切实增强责任感和使命感,统筹好本届省人大常委会的立法工作,推动我省的地方立法工作迈出新步伐、取得新成绩。 

立法规划适应新时代新要求 

  党的十九大提出习近平新时代中国特色社会主义思想,党章和宪法将这一新思想确立为必须长期坚持的党和国家的指导思想,并引导党和国家事业发展。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局出发,围绕全面依法治国提出一系列新理念新思想新战略。立法是依法治国的前提和基础。新时代地方立法工作要始终坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略为引领,将其贯彻于立法活动、立法工作的全过程和各方面。 

  中国特色社会主义进入新时代,省人大常委会高度重视、积极推动新时代地方立法工作与时俱进、完善发展。本届立法规划的编制,坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻落实党的十九大精神,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,牢固树立“四个意识”,自觉增强“四个自信”,围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,按照“三个定位”目标要求,紧扣省第十次党代会、十三五规划明确的任务,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,推进社会主义核心价值观融入法治建设,坚持科学立法、民主立法、依法立法,提高立法质量,以良法促进发展、保障善治。 

  立法规划始终围绕云南经济社会发展需要和“三个定位”目标要求,紧紧扣住贯彻落实中央和省委的重大决策部署,紧紧扣住回应人民群众重大关切,紧紧扣住全面推进依法治省、建设法治云南,统筹安排省十三届人大常委会五年立法工作的总体考虑、目标任务和工作要求。规划中的立法项目,根据新时代我省经济社会发展的新形势、人民群众对美好生活的新期待和全面依法治省的新要求确定的,体现了“三个紧紧扣住”。规划明确提出,地方立法工作应当顺应新时代新要求、呼应新时代人民群众新关切、紧跟新时代中央和省委的新部署,从云南经济社会发展对法规保障的需要出发,设计、安排和实施好立法规划,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,加强和改进新时代的地方立法工作,不断增强人民群众的法治获得感和幸福感。 

围绕中心工作科学统筹谋划 

  围绕全省经济社会和各项事业发展的中心工作,编制和实施立法规划,是党领导立法工作的重要形式,也是人大及其常委会发挥立法主导作用的重要抓手,有利于增强立法工作的统筹性、协调性、科学性。此次立法规划的编制体现了以下几个特点: 

  一是提前统筹谋划。省人大常委会领导非常重视立法规划的编制,去年5月,就对省十三届人大常委会立法规划的编制进行了安排部署,提出了具体要求,省人大法制委、常委会法工委及时按要求启动了这项工作。梳理了省十二届人大常委会立法规划完成情况,厘清了省第十次党代会和十三五规划任务细化的立法内容,广泛征集和调研听取了省级有关部门、州市人大常委会、人民团体和专家学者提出的立法项目建议和对编制工作的意见,认真研究中央和省委重大决策部署及提出的立法项目。二是广泛征集项目。本届省人大常委会立法规划,书面发函征求编制工作和立法项目意见的范围十分广泛,除了省级有关部门、单位外,还包括州市人大常委会、有关群团组织、行业协会等;采取“走出去、请进来”等方式,向人大代表、政协委员、有关专家学者以及基层立法联系点等征求意见,并通过网络向社会公开征集立法项目。有关部门、单位和人大代表等提出立法项目建议共150多件,立法规划吸收采纳了其中很多建议。三是吸纳代表建议。收集整理省十三届人大一次会议期间代表对立法工作提出的意见建议5条;深入研究人大代表有关立法议案、建议和人民群众来信有关立法建议,将立法规划编制工作与办理代表议案建议紧密结合起来,把代表有关立法议案、建议吸收到立法规划中;对没有列入的,也向代表作出解释和说明。四是加强评估论证。去年6月,省人大常委会对省十二届人大常委会制定并实施了一年以上的22件地方性法规实施效果开展了调研,形成的调研报告对部分法规提出了修改建议,这些建议项目很好地融入了规划。在立法规划编制中,对比较重要但存在较大意见分歧的立法项目,会同省级有关部门、人大有关委员会召开论证会,听取项目提出单位和其他相关单位、议案领衔代表、专家学者的意见建议,共同进行研究评估后,再确定是否列入立法规划。 

  在统筹安排立法规划项目时,主要考虑以下几点: 

  一是科学规划立法工作目标任务。按照全面建设小康社会和推进法治云南建设的任务要求,把握新时代地方立法工作的着力点,通过立法规划安排,更加科学合理规划好立法工作的目标任务。二是落实中央和省委的重大决策部署。全面落实中央和省委的重大决策部署,统筹安排涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设方面的立法项目,保证人大及其常委会制定的法规符合党的路线方针政策,维护人民的根本利益。三是突出重点急需先立。按照省第十次党代会、十三五规划明确的任务,围绕全省的中心工作,充分发挥立法规划对重点立法项目的组织推动作用,统筹考虑各方面的立法需求,重点列入条件比较成熟且比较重要的立法项目,以及重点领域的立法项目,如推进生态环境保护方面的立法。四是以问题为导向紧扣实践需求。聚焦实践提出的问题和立法需求,将立法着力点更多放在解决发展不平衡、不充分的制度性突出问题上,通过制定和修改相关法规,推动九大高原湖泊治理和打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。五是保持立法规划的总体确定性和必要灵活性。对全面深化改革和其他方面可能提出的立法需求,目前尚不能具体列明的项目,在立法规划作出原则性的安排。未列入立法规划的项目,根据实际需要,通过年度立法工作计划安排审议。对制定修改的主要内容具有较多相似性的项目,予以统筹考虑安排,处理好法规之间的关系,维护法制统一和法律体系内部的和谐。 

服务大局突出重点领域立法 

  本届人大常委会任期内的五年,正值党和国家实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,立法规划始终紧扣党和国家的方针政策,严格落实中央和省委的重大决策部署,既着眼决胜全面建成小康社会的现实需要,又放眼开启全面建设社会主义现代化国家新征程的发展需要,积极主动融入和服务于党和国家发展大局,突出了生态环境保护、社会主义核心价值观、惠及民生等领域的立法。 

  立法规划的项目共分为五类,一、二类项目共46件。第一类是条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目20件,其中修改15件,制定5件;第二类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的立法项目26件,其中修改14件,制定12件;第三类是有现实需要但立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目;第四类是根据改革发展急需和上位法立改废或地方性法规实施情况变化,需要适时制定、修改或废止的地方性法规;第五类是省人大常委会将审议批准的民族自治地方的自治条例、单行条例和审查批准的设区的市、自治州人大及其常委会的地方性法规,具体立法项目由各州市、自治县人大常委会在省人大常委会指导下编制。 

  立法规划项目主要包括:一是围绕推进贯彻新发展理念,突出了推动高质量跨越式发展方面的立法项目,包括修改省专利促进与保护、中小企业促进、旅游等条例,制定省促进科技成果转化、企业国有资产监督管理、财政监督等条例;二是围绕推进民族团结进步示范区建设,突出了民族文化强省、健康云南建设、乡村振兴战略方面的立法项目,包括修改省纳西族东巴文化保护、非物质文化遗产保护、民办教育、学校安全、实施农村土地承包法办法等条例,制定省民族团结进步示范区建设、食品安全等条例;三是围绕推进生态文明排头兵建设,突出了生态系统保护、污染防治方面的立法项目,包括修改省环境保护、水土保持、滇池保护、杞麓湖保护、程海保护等条例,制定省生物多样性保护、大气污染防治等条例;四是围绕推进面向南亚东南亚辐射中心建设,突出了主动融入一带一路、长江经济带发展建设方面的立法项目,包括修改省公路路政管理、道路交通安全、农村公路等条例,制定省水路交通管理等条例;五是围绕推进社会主义核心价值观融入法治建设,突出了民生保障、基本道德行为规范方面的立法项目,包括修改省消费者权益保护、老年人权益保障、奖励和保护见义勇为人员等条例,制定省慈善事业促进、居家养老服务等条例。 

  立法规划是对任期内立法工作的预期安排,在实施过程中根据中央、省委的部署要求可以适当调整,改革发展中急需制定、修改的立法项目,可以根据工作情况通过年度立法工作计划作出安排,因形势任务变化需要作重大调整的,由省人大常委会党组报请省委同意。 

努力推动立法规划贯彻落实 

  未来5年是全面贯彻落实党的十九大战略部署的关键时期,立法规划确定了今后五年我省立法工作的重点和任务,对做好新时代地方立法工作作出了部署、提出了要求。有关责任单位要分解任务、层层落实、形成合力、压实责任,推动立法规划全面贯彻落实,以新担当新作为书写新时代地方立法工作新篇章。 

  (一)坚持新时代地方立法工作的基本原则 

  一是坚持党对立法工作的集中统一领导。坚决贯彻落实中央和省委重大决策部署,凡重大立法事项,立法涉及的重大体制、重大政策调整,以及需要省委研究的立法中的重大问题,由省人大常委会党组向省委请示报告,切实把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面,确保立法工作正确的政治方向。 

  二是坚持立法与改革决策相衔接。从省情实际出发,服务决胜全面建成小康社会,发挥立法的引领和推动作用,实现立法决策和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。 

  三是坚持以人民为中心的发展思想。把群众普遍关心的问题作为地方立法工作的重点,着眼于促进人的全面发展、全体人民共同富裕,适应人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求,从法规制度上充分体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,不断增强全省人民的获得感、幸福感、安全感。 

  四是坚持把社会主义核心价值观融入立法工作。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现,凝结着全体人民共同的价值追求。要完善立法机制,推进道德领域突出问题方面的地方立法,把社会主义核心价值观融入立法的全过程,在立法工作中更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。 

  (二)坚持科学立法民主立法依法立法提高立法质量 

  一是增强立法的针对性。全面推进依法治省,建设法治云南,要始终坚持科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展保障善治。要加强和改进立法调研,深入开展研究论证,继续做好法规草案的征求意见工作,自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法规律,提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性,使出台的法规能够反映人民意愿、得到人民拥护,经得起实践和人民的检验。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,对需要新制定的法规,要积极推动相关工作;对不适应全面深化改革和经济社会发展的法规、具有法规性质的决定,适时安排修改、废止;对涉及同类或者类似事项的,采取打包方式一并进行修改。 

  二是维护法制的统一。立法应当遵循宪法的基本原则,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。完善备案审查机制,加强规范性文件的备案审查工作,所有法规规章、各类规范性文件都要依法依规纳入备案审查范围。 

  三是加强和改进法规草案的起草工作。进一步改进起草工作机制和方法,研究破解立法中的焦点难点问题,力争把立法中的重大矛盾、重大分歧解决在草案起草阶段。加强立法工作统筹协调,有关专门委员会、常委会工作机构要提前介入法规起草工作,及时掌握进展情况和起草中涉及的重大问题,要认真听取研究各方面的意见,为常委会审议做好准备。要认真落实立法中涉及的重大利益调整论证咨询、争议较大的重要立法事项引入第三方评估等重要改革举措。 

  (三)发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用 

  一是加强组织协调。要坚持党对立法工作的集中统一领导,健全人大立法工作机制,把握好立项、起草、审议的关键环节。尊重人大代表的主体地位,充分发挥人大代表了解民情、反映民意、汇集民智的作用,不断拓展人大代表参与立法的途径。适应新时代地方立法工作要求,加强立法工作人才培养,打造信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的立法人才队伍。 

  二是强化责任分工。省委批准转发立法规划后,要及时抓好贯彻落实,统一认识,明确任务,落实责任。牵头起草单位要增强大局观念,加强沟通,按照任务、时间、组织、责任四落实要求,拟定起草工作计划,包括工作进度安排,主要问题的解决思想和步骤,起草工作负责人、参加单位和工作班子等,进一步明确任务分工,落实主体责任,确定时间进度,改进起草工作,提高法规草案的质量。要以立法规划为依据,结合实际,制定和实施年度立法工作计划,落实立法规划提出的各项任务。省人大法制委、常委会法工委将按照立法规划要求做好立法规划的督促、协调、指导、服务工作,完成承担的立法起草工作任务,负责研究和完善提请省人大及其常委会审议的法规草案工作。 

  三是抓好宣传引导。要开展宪法学习宣传教育,大力弘扬宪法精神,坚定宪法自信。加强对立法工作的宣传和舆论引导,针对法规草案起草、审议和通过后等不同阶段的特点,采取专题采访、信息推送等多种形式和途径,增强社会各方面对立法全过程的了解和参与,使立法过程成为引导社会舆论、凝聚各方共识、普及法律知识的过程,使地方性法规得到切实的贯彻施行。