村规民约中的“罚款”问题

  田成有 

    

  在地方立法中,如何审视村规民约“罚款”的合法性问题,很有意思。 

  目前,大多数村规民约存在着“合法性危机”,与法律法规颇多冲突,如农村外嫁的姑娘必须收回土地,上门女婿不能分地等问题,本村寡妇外嫁他村的不能继承丈夫遗产,在涉及人身权、财产权问题上,权利义务不对等、义务本位思想突出。 

  一些村规民约,要么口号性、宣传性太浓,要么“霸气”十足,有违必罚,每条有罚,滥设罚款,不合理地设定一些明显违法法律的禁令和处罚,与国家限定的罚款额度相比,自行规定高于国家法数倍的罚款,罚款范围泛化,甚至罚款成了唯一的手段,只要违反村规民约,无论轻重都要罚款,有的还规定受到国家法律追究后,仍要依照村规进行处罚。 

  根据《村民委员会组织法》的规定,“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。根据《行政处罚法》的规定,除法律、法规和规章之外的其他规范性文件不得设定行政处罚,这些规定无疑对村规民约的处罚规定构成严重限制,对处罚的合理性、合法性、有效性提出了挑战。 

  罚款是个专门的法律术语,它是行政机关对行政违法行为强制收取一定的数量金钱,剥夺一定财产权利的制裁方法。这种处罚只能由法律规定,村规民约是农村村民自我管理、自我教育、自我服务的一种形式,无权设定对公民的处罚。 

  大量依靠罚款来维持村规民约,有违制定村规民约的初衷,容易出现两种情形。一是拒罚,拒罚容易诱发双方的不理智,使矛盾更加激化,问题更加复杂,一种是认罚后诉诸于法律,由于罚款于法无据,很难得到法律的支持,执行不了,影响村规民约的权威,扰乱村民的思想。 

  对于一个长年在外谋生的村民,或者对于一个不愿接受处罚的“懂法的人”来说,容易感到困惑和挑战:自己心里明知不合法,如果接受处罚,不舒服,不情愿,如果不接受,向法院起诉,则又会被当作“不守规矩”和“把脸撕破”的人,受到村里人的集体排斥 

  处罚之所以能够得以实施,一方面是由于村民乃至被处罚人本人对村规民约的认同,处罚尺度被普遍看作村民接受或同意的契约,另一方面是迫于社会舆论的压力。毕竟世世代代生活于此,在熟人社会里,周围的舆论、自己的“面子”非常要紧。违犯大家认同的禁令,拒绝接受处罚,极易遭到集体的排斥。同时,违法处罚得以实施,村干部的权威也起到决定性作用,如果村庄缺乏“强人”,或者干部不正派、不公道、不强硬,就可能罚不了。 

  此外,处罚决定的作出过程,技巧和方法也很重要,表面是村民自治组织单方的决定,但有时更是双方交涉博弈的结果,在具体实施处罚时,该硬则硬,该轻就轻,村干部除了要维护禁令的严肃性和自身权威,还要考虑村民的舆论,照顾各方当事人的实际情况,因人、因事而变,灵活掌握,留有余地。正因为如此,一般很少发生村民因对处罚不服而向政府申诉,或者到法院告状的情形。 

  在某种意义上讲,处罚还起到了帮助政府管理的作用,毕竟镇政府、法庭、派出所人员、精力有限,管辖事务繁多,出于“有效”和“管用”的考虑,政府对村规民约中某些合理但不合法的规定,不同程度地存在着认可和让步,对不合法的村规民约也是睁只眼闭只眼,默认其价值。 

  针对罚款金额过高的问题,政府一度要求按照法律规定的标准,将罚款的数额限定在上位法的幅度内,但村民们普遍认为,罚款减少后,违法成本很低,村规民约就变得不管用,成为了应付或摆设。 

  中国法治基础比较薄弱,法律好比是一套“以城市为标准,以西方为参照”的外来知识和制度,在国家法大规模进入乡村之前,村民生活在自己特有的民俗习惯、村规民约的调控中,与之相比,国家法是一种后来的知识,甚至是一种难以理解的知识,现代法律浩繁、复杂,很大程度上超出了普通村民其素质、能力掌握的范围。 

  加之,现实生活中,国家法律供给不足与乡土社会实际需求的不契合矛盾比较突出,在国家法制统一的原则下,法律只能设定一个统一的标准,而中国各地区发展不平衡,决定了这套统一的标准不可能适合所有地方,因此,如果国家法律脱离实际,不能满足乡村治理的实际需要,村民们自然就会抵制、排斥法律的适用,更加偏向于用自己制定的,或许不合法,但却更加实在、管用的“土办法、土政策、土规定”。 

  法治社会需要多层次、多领域的合力治理。农村的事说大不大、说小不小,村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范,是推行村民自治、创新乡村治理的有效载体,是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则,具有教育、引导和约束、惩戒作用,个人浅见,应多发挥村规民约的道德性约束作用,减少法律性的惩罚。 

  某种意义上,可以把村规民约理解为社会契约,但不能简单地等同于一般的民事契约。因为民事契约的成立,是以双方意思自治,平等同意为前提,而村规民约,是各种不同契约主体政治权利交织和博弈的结果,它不是简单的私人权益的交换,从程序来看,它不是所有契约主体同意的结果,而是基于某种民主程序大多数契约主体同意,从内容上看,村规民约规范的主要以公共利益为主,如村集体的环境卫生、公共排水系统、公共灌溉系统、社会治安、公序良俗等。如此,不能把村规民约等同于经济合同。 

  本质上,村规民约是一种自发的社会契约,定位上,它是介于国法与家规之间用来调整成员关系的民间法,效力上,它不是来源于自上而下的国家公权力的层层授予,而是基于某种自下而上的民主程序上的“同意权力”,来源于共同意志的表达或者说大家的共同认可,特征上,表现出某种社会契约特征,管理方式上,遵循“集体行动的逻辑”,以个人与组织间存在某种“厉害关系”来约束成员行为,功能上,主要用于敦化、善行。 

  今后。一方面,政府要通过制定村规民约范本,主动进行引导和规范,进行严格把关和审查,不能只备案不审查,明确凡未经备案审查程序的村规民约无效,同时,应该将村规民约中带有歧视色彩和违法内容全部废除,确保村规民约内容制定的合理性,将其与行政法规和现行法律紧密衔接,确保村规民约施行的合理、合法。 

  另一方面,村组织要扭转以罚代管的粗暴思维,提升村规民约的公信力,而不是事后简单的一罚了之,要通过实践,形成普通老百姓和村、社区干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯。 

  法律既是“制定”的,也是“认可”的。立法时,我们热衷于从书本的、理性的层面去制定、提炼,通常的做法就是借鉴、移植、复制,擅长于从党和国家的政治高位,从政策的要求,从普遍性的情形,甚至是依照领导的看法去立法,而从社会习惯及其他社会规范中进行认可、加工、总结的很少,或做的不够。得反思和检讨立法者过分理性“制定”或“设计”的成分,注重“揭示”和“认可”一些可能不太“高、大、上”但却非常“接地气”的东西。 

  事实上,立法不可能通过复制或外来的移植、照搬就可简单了事,大量成功或失败的立法例证表明,即使立法程序再民主,立法动机和意图再好,如果对那些有用的社会规则认可、提炼不够,很可能造就一个法律很多但秩序很少的状况。  

  在一个发展不平衡、文化不同质的社会里,国家法不可能顾及到所有的乡土实际,而且,越往下走,越是基层,面临的问题更加具体。法律在尚未经历一个本土化的磨合、接纳之前,还只能算是一种舶来品, 陌生感和异己感是强烈的,当国家法还未内化为村民内心所信奉的生活逻辑,当国家法的某些原则、规定,没有落地,不能扎根时,很可能导致法律实施的效果大打折扣。 

  中国的现实国情是,村规民约之所以要这么规定,完全在于它实用。法律不能脱离人们的实际生活,也就是老百姓讲的“不能太离谱”,人是规范的主宰,规范的目的是为人服务。科学立法,必须遵循客观现实,立法者要从书本的世界移位到现实的世界,多花精力去收集、研究村规民约是如何遗留、传承与发展的,哪些是好的、良性的、有益的,哪些又是不好的、有害的、恶性的,要进行认真的分析、鉴别,并尽其可能地纳入到国家法律体系之中。 

  当然,村规民约毕竟只作用于某一村寨,某一狭小地域,对于以整个国家为调整对象不具有普适意义,这就意味着国家在立法时,必须提供某种可行的方案或路径,诸如采用民族区域自治立法的变通权来解决,以减少国家法与乡土社会的脱节问题。 

  如何为乡村提供一套有效的社会治理?是取代,完全同质化?还是允许有一定突破?现代法治如何下乡?如何走出被“卡”住的困境?立法者需要智慧,思考这样的问题,确实有意思。 

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