地方立法权限面临的困境与走向

田成有

     

  如今,地方立法迎来了繁荣发展时期,同时,“有限立法权”也受到了“可以立什么”,“应该怎么立”的困境与挑战?

  一、地方立法的权限范围

  (一)调整对象有限。《立法法》确立了全国人大及其常委会立法在我国法律体系中的基础和核心地位,列举了11项只能由全国人大及其常委会制定法律的事项,如,国家主权,各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权,民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;诉讼和仲裁制度等;对于这些事项,设区的市在制定地方性法规和地方政府规章时,都不能做出规定。这也界定了我国地方立法权限的基调。对这些领域的事务,地方不得进行立法。

  (二)授权事项有限。《立法法》明确“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”由此,地方立法权限体现为几个方面:法律、行政法规的实施条例、实施办法;本地方具有地方特色的事务;专属立法权之外,中央尚未立法的事项。

         (三)调整手段有限。设区的市立法不得与宪法、法律、行政法规、省人大地方性法规相抵触。《行政处罚法》、《行政许可法》以及《行政强制法》对地方行政机关赋予行政处罚权、行政许可权和行政强制权的种类、内容作了限制,如,地方性法规必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定;法律对行政强制措施对象、条件、种类作了规定的,地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施;地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可等等。

  (四)立法范围有限。 《立法法》将设区的市立法权限范围界定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。

  二、地方立法面临的困境

  (一)为立法而立法

  严格限定的立法权限给地方立法创新带来了挑战。无论是赋予行政机关行政权,还是设定相对人义务,地方立法在选择调整手段上权限不足。为了在有限的立法权限内作文章,确保避开立法权限上的越界风险,有的地方不得不把注意力转向法的调整对象的边缘领域,忽视法规的“可调整性”和实际效果,立法形同虚设,为立法而立法。

  (二)照搬照抄严重

  受到上位法的限制,无法设定相应的行政处罚或者行政强制,管理权无从“落地”,为回避风险,仅提出基本的原则,不对具体调整手段作出明确规定,干脆全部照抄相关法律或行政法规的条文,法规中多为原则性、倡导性、鼓励性条款,有效规范性条款减少,缺乏可执行性,真正带有地方特点的规定只有几条,“干货”很少,致使整个制度变成“空中楼阁”,根本无法实施,成为“景观式立法”。

  (三)重复立法较多

  有的地方立法不敢触碰上位法,不敢越界、突破,产生了大量“无论从标题、结构,还是规范内容、条文表述等方面,大都大同小异”的法规,文字表述几乎一样,结果造成不同层级法规、规章的扎推设置。

  (四)把确定职责、权益当成主要内容

  一些地方立法将关注点放在为行政主管部门划分、确定职责上,从原本指向社会事务管理转而指向政府内部的部门分工,部门职责法定化非常必要,但若规定内容的比例过重,造成地方立法的必要性减少,还因为部门职责分工不断调整,机构不断变动而被迫频繁修改,破坏了法规的稳定性和严肃性。

  如此,带来的困境就是,地方立法的意义在缩水,规定不细、执行不便,操作性不强,不具备实用价值,“条文很漂亮,但和实际对不上号,不管用”。无意义的重复,没有体现出地方法规自身独特的“不可替代性”。

  三、地方立法努力的重点

  单一制国家的立法是确保“法制统一”,允许地方立法因地制宜,又加剧了各地法律制度上的微观差异,如何统合两者之间的矛盾?地方立法应如何发展呢?

  (一)根据“市场需求”立法供给

    不针对具体需求的空泛立法,或毫无创新的重复立法,都难以形成“法律适用市场”,作为地方“法律适用市场”的法规供给者,需要根据立法的实际需求来“生产”立法,而精准判断市场需求,重要的是对需求信息进行把握,以及供给好“市场需求”的有用法规。

  (二)强化规范的确定性

  原则往往抽象或模糊,只有明确的规则,才具有更强的实效。若不改变地方立法原则性条款、口号性条款过多的现实,则法规整体的适用性难以得到提升。要使地方立法具有明确性,需要降低立法中原则性规定的比例,进一步提升立法的明确性,增强其可操作性。

  (三)调整手段须适度松绑

   各地的情况千差万别,中央很难制定适合全国各地发展水平的统一法律。由中央立法垄断规定,很难适应各地不均衡发展的需要,也不能确保法律实施的成效。中央的统一立法要么流于形式,要么是作出一些无法具体操作的“粗线条”规定,此时,如果中央立法供给不足,地方立法又不敢贸然行事,无法施展拳脚,必然导致社会治理能力法治化水平的低下。防止地方立法权滥用,不是简单地限制地方立法权,而必须考虑到千差万别的各地实际情况。

  立法上浓厚的集权主义,以及对地方立法的授权不足,容易造成地方立法和有效治理的窒碍难行。在我国立法体制下,需要明确地方立法的创制性空间在哪里?否则,地方立法会受到“不抵触”原则的阻击,“扩大地方立法权”、“立法权下放”也可能会“口惠而实不至”,陷入“安全的立法没有用,有用的立法不安全”的尴尬。

  因此,在能够实现上位法规制目的前提下,划清中央与地方的事权,为地方治理留下足够的法律空间与手段,允许地方立法放松规制,更好地回应地方诉求,促进地方治理的成效,进而提升公众的满意度,允许地方有因地制宜的机变,由地方性法规来权衡具体的度与量,就值得探索和实践。

  (四)着力于实效管用

  不再刻意追求地方法规体系的完整,简易体例,有几条定几条,多做细化、量化、具体化的规定,重在解决实际问题,突出地方立法的特点,既不可照搬照抄上位法,又尽量减少法规中的“号召性”、“倡导性”一类的条款,只要管用,只要能够解决实际问题,不妨“有几条就立几条”。切实了解本地需要解决的主要问题、主要矛盾,对照上位法以此来细化和补充。

  1、细化操作型

  增强法律规定的可操作性,对上位法的模糊规定进行澄清或者对原则性规定进行细化,提高相关法规的明确性。通过量化或设定标准,把具有不确定性的立法概念变得清晰;通过对上位法抽象概念的细化分解或者内容列举,实现法规的明确性和可操作性。

   2、漏洞填补型

  对现有法规的不周全之处进行修补或者完善,填补现有法规存在的缺漏,使相关法规更加完整。如果说细化操作型是通过对上位法的概念作进一步解释,以使上位法更加清晰、明确,那么,漏洞填补型立法是对法规的缺漏进行必要的补充和和完善。

    3、赋权确认型

  目前的法治化治理行存在着过于原则抽象、操作性不强等问题,许多担负公共管理职能的机构法定职责不清,法定程序不明。多头杂乱、零散甚至矛盾的职能规定,造成了我国行政管理的非系统性和碎片化,地方立法应着力在这方面下功夫,赋予或确认相关主体的权力或权利,明确各行动者的法律地位及活动空间,明确地方行政管理方式和管理权限的制度供给,以回应执法部门对“执法硬手段”的需求,以满足各地在某一领域强化管理的需要。