依法治国立法先行

田成有

 

  十八大以来,习近平同志深刻阐述了当代中国立法工作的一系列重大理论和实践问题。十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的历史地位,习近平的立法思想是中国特色社会主义新时代新思想的重要组成部分,为指导新时期开展立法工作提供了行动指南。 

  一、前提:立法先行 

  古语“没有规矩,不成方圆”,习近平指出“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”总书记对立法重要性的认识,上升到这样的高度强调,在中国共产党的历史上是前所未有的。 

  依法治国的前提必须有法,没有立法,依法治国就是无源之水、无本之木。从成文法数量和法律体系规模看, 我国已经是一个法律大国, 但还不是法治强国。法治是国家强盛的重要标志,国与国的竞争更是法治的竞争,复兴梦就是强国梦。习近平多次引用“国无常强, 无常弱。奉法者强, 则国强;奉法者弱, 则国弱”  的古典法家经典, 用来教育党和人民走奉法强国之路。告诫我们,“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”要实现国家治理体系和治理能力现代化,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好, 必须发挥法治的引领和规范作用。 

  启示一,立法是法治建设的源头,是全面推进依法治国的前提和基础,立法还是一个国家非常重要的政治活动,是中国共产党执政权的重要体现。古人云:“法令行则国治,法令弛则国乱。”“立治有体,施治有序”,立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。需要立法人员具有很高的思想政治素质,具有遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。为有效治理国家、推动治国理政更加成熟、更加定型,必须发挥立法的重要作用。 

  启示二,着眼于党和国家工作大局,放在推进“四个全面”战略布局或治国理政总的方略中去审视,立法处在非常重要的基础性地位。通过立法,明确当前和今后一个时期的发展取向和基本要求,为未来奠基调、明方向。如此,党的十八届四中全会提出,“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用”。  

  二、目标:治理能力现代化和全面依法治国 

  传统的国家治理体系是建立在人治基础上的,现代国家的治理体系必须以法治作为基础。习近平指出:法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。要在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,要为国家长治久安、繁荣富强提供一整套更完备、更稳定、更管用、更先进的制度体系,推进和实现国家治理体系和治理能力现代化。 

  启示:国家治理现代化的核心标志是科学化、民主化、法治化,治理能力的体现和标志就是依法,国家治理体系和治理能力现代化,必须靠科学执政、民主执政、依法执政。只有立好法,才能为实现国家治理体系和治理能力现代化提供有效、足够的法律制度和坚实的法治保障。 

  三、性质:中国特色社会主义立法 

  宪法明确规定,“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”。维护社会主义制度,是大是大非问题,是根本方向问题。习总书记指出:全面推进依法治国,必须走对路。如果路走错了,南辕北辙了,那再提什么要求和举措也都没有意义了。我国法治建设的成就,大大小小可以列举出十几条、几十条, 但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。“全党要更加自觉地坚持党的领导和我国社会主义制度,坚决反对一切削弱、歪曲、否定党的领导和我国社会主义制度的言行。”“中国特色社会主义法治道路, 是社会主义法治建设成就和经验的集中体现, 是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”“在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上,我们要树立自信、保持定力。” 

  启示:中国的法治道路,必须立足于我国处于社会主义初级阶段的基本国情,立足于回答和解决中国问题。在立法中,要鲜明地高举中国特色社会主义的旗帜,不能挖社会主义墙角。首先,维护我国的国体、政体,坚持走中国特色的民主政治发展道路,这是国之根基,不能搞西方资产阶级的“多党政治”“三权分立”;其次,通过立法保障一切权力属于人民,使人民有权管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;再次,维护我国的经济、社会、文化等方面的基本制度。 

  四、宗旨:以人民为中心 

  社会主义社会,人民是国家和社会的主人,国家的一切权力属于人民。习近平同志多次强调,“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”,检验一切工作的成效,“最终都要看人民是否真正得到了实惠,人民生活是否真正得到了改善”“做好经济社会发展工作,民生是‘指南针’”。“坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。” 

  “为谁立法”,是一个至关重要的问题,直接关系到立法的性质、方向和效果。以人民为中心,集中体现了当代中国立法的根本性质,回答了为谁立法、为谁服务、如何立法、如何服务的根本性问题。它带来的启示就是,立法工作得一切为了人民、依靠人民,立法的最终目的必须是造福人民、保护人民,要把人民的利益放在至高无上的地位,使每一项立法都能反映人民意愿、得到人民拥护;要把确认、维护和实现最广大人民的根本利益放在重要位置,使法律“充分体现人民意志”,使人民群众有“获得感”。 

  五、任务:完善中国特色社会主义法治体系 

  改革开放近40年来,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家各项事业和各项工作纳入法制轨道。十八大后,立法工作面临的任务升级,就是从静态的法律体系形成------到动态的法治体系建设。 

  习近平把建设中国特色社会主义法治体系称之为全面推进依法治国的“总抓手”,强调“依法治国各项工作都要围绕全面推进总目标来部署、来展开”,必须把握好这个总揽全局、牵引各方的总抓手,加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。 

  启示:中国特色社会主义法治体系,首当其冲的就是形成完备的法律规范体系,所谓完备,就是制定的法律法规更加严密、系统,解决好因体系性不强,导致的法律法规在逻辑上、价值取向上相互“打架”的问题。习近平指出, 全面从严治党,基础在全面,关键在严,要害在治。把党内法规体系建设提升到构建法治体系的高度,体现了对党内法规建设的高度重视,体现了将党内法规同国家法律相衔接和协调,共同发挥在治国理政中的互补性作用的力度,是党法关系的新发展。 

  六、根本:党领导立法 

  党政军民学,东西南北中,党是最高政治领导力量,党是领导一切的。习近平指出,“中国特色社会主义最本质的特征就是坚持中国共产党的领导,中国的事情要办好,首先中国共产党的事情要办好。中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势,坚持党的领导,不是一句空的口号,要确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”,“要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。 

  在立法中坚持党的领导,有两点启示,一加强党对立法工作的领导,有利于保证立法正确的政治方向,有利于推动中央重大决策部署的贯彻落实,要将党的领导始终贯穿立法工作全过程,领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,包括党领导立法工作、研究决定立法工作中的重大问题,立法规划和年度立法计划,要报经党委批准;所有政治方面的立法、经济社会方面涉及重大体制和重大政策调整的立法,都要报党中央或地方党委讨论决定。二政策是法律的灵魂,必须以党的政策指导立法,将成熟的政策上升为法律。 

  七、重点:发挥人大导作用 

  习近平指出,我们在立法领域面临着的突出问题之一,“就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成为一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一”。总书记指出,要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰,要想明白,国家和人民整体利益再小也是大,部门、行业等局部利益再大也是小。他强调,要优化立法职权配置,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。 

  启示:立法工作是人大的主要工作、重点工作,必须牢牢把握主导权,发挥好主导作用,把握好关键环节:一在编制立法规划和立法工作计划时,围绕党和国家工作大局,着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署,加强重要领域立法,增强立法的针对性、及时性和系统性;二对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律法规草案,由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作委员会组织有关部门起草;三把握好审议环节,抓住每一部法律法规草案的关键条款深入进行审议,重点解决重大制度设计的难点问题。要敢于在矛盾的焦点上砍一刀,对审议中遇到的难点问题,主动与各方面共同研究解决。 

  八、途径:科学立法、民主立法、依法立法 

  习近平指出:“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”提高立法质量的根本途径是推进科学立法、民主立法,依法立法。 

  启示一,依法立法。一依照法定的权限立法。使不同层次的法律规范权限边界清晰,在各自有权调整的事项范围内开展立法活动。二依照法定程序立法,从起草、审议到通过,遵循法定程序。三维护法制统一。立足国家的整体利益,防止和克服地方保护主义和部门保护主义,保持法律体系内部的和谐一致,下位法不得同上位法相抵触,同一层次的法不得“前后左右”打架、冲突。 

  启示二,科学立法。从“有法可依”到“科学立法”,标志着我国立法已经从“数量型”向“质量型”转变。立法要遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律,使制定出来法律法规能够反映和体现规律的要求。要从实际出发,坚持问题导向,科学合理设定权利与义务、权力与责任,推进立法精细化,确保立出来的法站得住、行得通、真管用。 

  启示三,民主立法。就是坚持人民主体地位,贯彻群众路线,充分发扬民主,使立法能够更好地体现民情,汇聚民意,集中民智,做到“民有所呼,法有所应”。让人民群众成为立法的真实的主人,实现人民当家作主的权利。让人民群众参与立法,反映人民群众的意愿和需要,避免少数人闭门造法,防止滥用立法权、个人独断。在民主立法的途径和方式上,探索建立立法协商机制,探索建立重大利益调整论证咨询机制,健全公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。 

  九、取向:体现社会主义核心价值观 

  习近平多次强调“核心价值观是一个民族赖以维系的精神纽带,是一个国家共同的思想道德基础。如果没有共同的核心价值观,一个民族、一个国家就会魂无定所、行无依归”。“我们要在全社会大力弘扬和践行社会主义核心价值观,使之像空气一样无处不在、无时不有,成为全体人民的共同价值追求,成为我们生而为中国人的独特精神支柱,成为百姓日用而不觉的行为准则。”“构建具有强大感召力的核心价值观,关系社会和谐稳定,关系国家长治久安。” 

  启示一,核心价值观,承载着一个民族、一个国家的精神追求,体现着一个社会评判是非曲直的价值标准。法律的功能是定分止争,当然要体现出评判是非曲直的价值取向。 

  启示二,社会主义核心价值观本质上是社会主义的,体现社会主义本质要求,继承中华优秀传统文化,同时吸收世界文明的有益成果,反映时代精神。在立法中要注意区分,富强、民主、文明、和谐是立法为国家治理努力追求的最高价值目标,自由、平等、公正、法治是立法为权利义务配置努力追求的社会价值取向,爱国、敬业、诚信、友善则是立法为公民精神培育努力追求的个人价值准则。 

  十、基础:从问题入手,加强重点领域立法 

  习近平指出:“我们要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律的针对性、及时性、系统性。”“要加强重点领域立法,及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待,对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改”“要坚持问题导向”,加强民生和改革等重点领域立法。 

  启示一,法治不在书本上,而是在社会生活和社会实践中。解决问题才是立法的核心和关键,也是法治建设的出发点和归宿点。离开社会生活需要的立法,注定是空中楼阁。要从老百姓关心的重要问题入手,推进民生和改革等重点领域立法。   

  启示二,增强立法的精准性。在回应性上,及时跟上改革的步伐,贴上社会生活的节奏;在解决矛盾上,善于发现问题,“针对问题立法,立法解决问题”,把迫切需要用立法解决的热点难点问题作为立法重点,通过立法来明确是非、定分止争;在预测性上,科学预见客观事物发展的规律和趋势,准确把握社情民意,避免走弯路,在立法模式上,走小而精、真管用得路子,使所立之法具有切实的针对性、可行性、可操作性。 

  十一、底线:改革要于法有据 

  习总书记强调,“许多改革举措涉及现行法律规定,凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行;有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行”, 

  “要有序推进改革,该中央统一部署的不要抢跑,该尽早推进的不要拖宕,该试点的不要仓促推开,该深入研究后再推进的不要急于求成,该得到法律授权的不要超前推进”,“在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”,“要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。”  

  启示一,如果说改革开放之初,强调更多的是先破而立,那么新时代,则要更加注重顶层制度设计,取得共识,先立后破。正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性的关系,努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。启示二,改革要在法治框架下进行,不能以红头文件代替法律,更不能以领导人的讲话代替法律,改革创新不能突破法律法规的底线,对重要改革创新的事项,应当从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法,待法律法规制定和修改后再推进改革。 

  十二、措施:加强合法性审查 

  习总书记指出:“宪法与国家前途、人民命运息息相关”,“只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。”在向党的十八届四中全会所做的说明中,习近平总书记再次强调:“必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的头等大事抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。” 

  加强对宪法的实施和监督,体现在立法工作中,就是要进行合宪性审查,“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。从立法工作看,规范性文件的备案审查,是实现法律体系内在和谐统一的重要保证,是立法工作的必然延伸和重要组成部分。从监督工作看,它是保障宪法法律有效实施的重要举措,是维护国家法制统一的重要抓手。党中央明确要求:“一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正”。 

  启示:把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,坚决改变“报而不备、备而不审、审而不决、决而不纠、纠而不改”的情形,做到“有件必备、有备必审、有错必纠”,坚决维护法制统一;坚决纠正违反上位法的规范性文件;坚决杜绝“立法放水”。加大督促纠正力度;建立健全审查建议研究处理和反馈机制,推进备案审查的责任化。 

  总之,习近平同志的立法思想,是中国共产党总结我国多年来法治建设经验教训的智慧成果,是在吸收借鉴法治发达国家立法经验的智慧结晶,对立法工作起到了非常重要的引领作用。新时代,新时期,立良法,促善治,必须认真领会会积极践行习近平关于立法工作的新思想,推动立法工作上新台阶。 

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