地方立法的法治化意义

田成有 

 

  单一制的国家,立法权由国家统一行使,以便法令统一。从1954年始至改革开放前,除了民族自治地方享有的立法权外,立法权高度集中,全国人大是唯一拥有国家立法权的机关,地方没有立法权。 

  党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针,之后30多年来,我国基本完成了“建章立制”工作,制定了很多法律法规,在国家立法层面,立法相对成熟和完善, 我们如期建成了中国特色社会主义法律体系。 

  2000年3月15日,第九届全国人大三次会议通过《中华人民共和国立法法》,这是世界上第一部冠以“立法法”名称的专门法律。这部法律赋予所有设区的市地方立法权,对地区来说,这既是地方立法多年的期盼,也是完善立法体制的重大举措,更是理顺中央和地方事权,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。意义重大。   

  一、有利于充分发挥地方的积极性。 

  早在五六年,毛泽东结合我国国情,吸取了苏联高度集中统一管理的经验教训。在《论十大关系》中明确指出,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情,这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。他说,我们国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好的多。他还说,我们国家的宪法规定立法权集中在中央,但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法。 

  1978年,邓小平同志指出,现在地方的工作量很大,有的法规,地方可以先试搞,然后总结提高,制定全国通行的法律。按照这个精神,其后,修改了地方组织法,对我国的立法体制作出了重要改革,赋予省级人大地方法规制定权。当时,彭真同志还有一个重要看法,他说,过去立法权集中在中央,后来感觉集中到中央也集中不了。我们国家大,人口多,有些省人口和中等的国家差不多,有的省人口近一亿,各省、自治区、直辖市又都有很多特殊情况,一切都由中央的规定颁布,而且规定的很死,全国一刀切,很难适应千差万别的具体情况,由地方依据中央总的方针,从自己的实际情况出发来规定,可以更好地解决本地的问题。 

  确实,我国历史悠久、疆域辽阔,各地呈现出民族差异性和文化多样性,各地政治经济、社会文化、风俗习惯差距加大,加上各地在域位、气候、地形、水文等自然地理上也不同,国家立法层面往往只能做出“最大公约数”的规定,难以顾及到各地差异性的实际情况,不可能“一概而论、包打天下”。特别是改革开放以来,设区的市经济规模、人口数量不断扩大,与其相关的城乡建设、生态环境、社会治理等问题更是日益复杂,这些变化和发展的新情况,需要通过法治来进  行有针对性的解决。 

  赋予地方立法权,就是要在中央统一领导下,充分发挥地方的积极性,增强法规的及时性、有效性、针对性,有效解决本地区事务。 

  二、有利于实现国家治理体系和治理能力现代化。 

  中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家,是世界上重农抑商历史最悠久、商品观念最薄弱因而权利与义务观念也最薄弱的国家,是经受长期战争通过党政军民一元化高度集中领导才建立起人民共和国的国家,是学习前苏联的集权型模式建立起政治体制基本框架的国家。建国以来,法律制度被当作封建落后产物,长期受到忽视,国家机器的运转、政府的社会管理,主要不是依靠法律进行,在相当大的程度上是依靠党和政府的“红头文件”实现管理的。 

  国家治理能力主要看两方面,一是制度化能力,即将自身的治理理念、政策予以法律化;二是合法化能力,即将政府的一切行为都建立在法治的基础之上的能力。 

  赋予设区的市拥有立法权,意味着通过立法的方式,通过法治化的手段,以严格的立法程序、立法权限,将地方治理纳入法治化的制度框架,限缩、改变地方决策的随意性、任意性,迫使地方在进行管理和提供服务方面,更加注重完善和提高法治思维和法治能力,促进其职能的转变,也就是实现从威权政府转化为法治政府。 

  国家层面的法律、行政法规难以满足各个地方实际需要,有必要通过地方立法予以细化、配套、规范和落实。赋予设区的市一定的地方立法权,开启了地方法治化治理的新时代。这是法治中国的一个方向性变革,它不仅有助于从法制的层面引导和保障地方改革试点,也有助于通过地方立法试点把有益的区域经验上升为国家法律,更好地指导国家全面深化改革的顺利推进,推动法治中国逐步向基层纵深发展、精细发展。 

  地方治理现代化有赖于地方治理的法治化。当下,我国已进入全面建设小康社会的关键时期,经济社会变化的广泛性、深刻性、复杂性前所未有,改革、发展、稳定的任务艰巨繁重,面对这样的重要历史时期,如果继续沿用既有的治理体系和治理依据,将很难应对地方治理实践中开放性、流动性和各类风险剧增带来的严峻挑战,亟需立法引领,亟需法治保障,通过立法引领和推动各领域改革创新,为全面深化改革,为科学发展“鸣锣开道”、“保驾护航”。 

  三、有利于坚持和完善人民代表大会制度。 

  人民当家做主,是社会主义民主政治的本质特点。从立法权的应然属性来说,立法是人民主权的最重要体现。一切立法权的行使应以人民或人民的代表为主体,由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程、反映人民意愿并将其上升为法律,惟有人民代议机关主导立法权行使的过程,才能真正实现民众对于立法过程的民主参与,才能体现出法律的正当性与公正性品质。 

  但在立法实践中,中国立法的一个显著事实就是,人大的立法权、特别是大会立法权,长期处于弱化、虚化状况,立什么法、什么时候立法,立法的原动力与立法需求主要来自政府部门的感知与动议,并非来自人大的诉求与主导,大量存在着“人民形式上有权,但实际上无权”的问题。立法如同生产产品,法律由有关政府部门组织起草,并按部门的模型“浇铸”出胚件,然后由政府常务会议“检验合格”,最后由全国人大“批发出厂”。这样的法律成了有关部门根据自己的部门意志与偏好推行的利益保护或部门保护,部门或行业管理者实际成为本部门、本行业管理事项的立法者。 

  这种政府主导立法的工作模式,导致民众面对法律的陌生与麻木,造成法律作为一种公共产品的“滞销”以及与社会的疏远脱节,容易造成“立法就是政府管老百姓”的社会认知或人大不作为的评价。 

  在全面推进依法治国的现阶段,“人大立法”虚化、“部门”强势立法的工作模式必须加以转变。人民代表大会有立法、监督、人事任免、重大事项决定四项权力,立法法修改以前,市级人大没有地方立法权,不利于地方人大充分发挥其职能,这情有可原。没有地方立法权,大部分市级人大及其常委会的职能就不完整,无法充分发挥人大在地方经济社会发展中的积极作用,地方人大与人民最为紧密,地方立法的内容也与一个地区人民的现实生活状况贴得很紧,地方立法为人民提供了切近的表达意愿的途径,人民有条件通过对地方立法过程的参与表达自己的意愿,使自己的民主权利得以实现。 

  可以说,地方人大加强立法工作,主导立法工作,是人大的最主要职能,是最重要的工作,加强地方立法工作对于广泛凝聚法治共识、增强我国法律的实效性、化解当前法治信任危机,必将是一个主要突破口和发展方向。 

  对这点,我们一定要有这个认识。