云南地方立法的实践探索

田成有 

 

  一直以来,中国的立法权只属于全国人民代表大会,全国人大是行使国家立法权的唯一机关。 

  2000年通过的立法法,对我国的立法体制作了全面规定和完善。2015年修改立法法,将享有地方立法权的城市由49个较大市扩大到所有设区的市。 

  云南省1980年1月设立人大常委会,自1980年8月地方立法正式起步。1987年2月,昆明市地方立法正式起步。昭通、曲靖、玉溪、保山、文山、丽江和临沧等州市自2016年3月1日起开始制定地方性法规,楚雄、红河、普洱、西双版纳、大理、德宏、怒江等7 州市自2016年8月1日起开始制定地方性法规。至此,云南省下辖16个州(市)全部依法行使制定地方性法规权。 

  截至2018年8月,全省现行有效的地方性法规、自治条例、单行条例共531件;其中省人大及其常委会制定的地方性法规223件;批准的民族自治地方变通规定6件、自治条例37件、单行条例173件,共216件;批准的设区的市、自治州的地方性法规92件,其中昆明市73件,其他州市19件;废止(含失效)的地方性法规164件。这些地方性法规为推动全省经济社会发展和法治云南建设作出了积极贡献。 

  云南地方立法的主要做法和实践体现在以下方面 

  一、确保党的领导贯穿立法工作全过程。 

  立法是国家重要的政治活动,把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程,本身政治性就很强,必须毫不动摇地坚持党对立法工作的领导,确保立法工作充分体现党的主张、反映人民意志、维护人民利益,确保党中央和省委的重大决策部署在立法工作中得以贯彻落实。 

  中共云南省委制定出台了关于加强党委领导地方立法工作的意见,云南人大出台了人大常委会党组向省委请示报告立法工作办法,规定向省委请示报告立法事项的时限要求、报批程序等,常委会党组坚持每年向同级党委汇报立法工作,立法规划和年度立法计划的编制及调整、地方性法规的立改废以及立法工作的重要部署,人大均报常委会党组并报省委研究决定。 

  二、加大对全省立法工作的统筹协调。 

  出台《省人大常委会党组关于加强州市立法工作的意见》,明确省人大常委会指导和帮助自治州、设区的市和自治县依法行使立法权的职责,制定《关于增强地方立法特色加强重点领域立法提高立法质量的意见》,保障和推进我省地方立法工作健康有序发展。 

  三、发挥人大的主导作用。 

  制定和修订了立法条例、立法技术规范、法规立项办法、立法评估办法、涉及重大利益调整论证咨询工作规范、争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估工作规范等法规、规定,健全了立法起草、论证、协调、审议等工作机制,全面规范立法活动。 

  恪守以民为本、立法为民理念,发挥人民代表大会的立法职能,做到人民有所呼,立法有所应,使制定的法规符合实际、有效管用、真正得到人民拥护。加大人大牵头起草涉及综合性、全局性、基础性法规草案力度,在法规起草阶段,省人大及其常委会相关委员会提前介入法规起草工作,有效遏制部门利益,坚持重要法规案由省人民代表大会会议审议通过。 

  从立法起步阶段,法规草案由各委员会审议后,到由法制工作机构统一审议到两审制,甚至三审、多审,再到提请常委会会议表决,统一审议不断加强,提前参与调研论证,了解法规审议相关情况,有效解决立法工作各环节顺畅衔接。 

  发挥人大代表立法主体作用,每年邀请人大代表参与立法起草、论证、调研、审议、立法后评估等活动,拓宽人大代表参与立法工作的渠道。 

  四、围绕中心工作推进立法。 

  立足于云南边疆民族山区贫困的基本省情,落实习近平总书记对云南提出的“民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”的三大战略定位,紧紧围绕省委确定的中心工作,致力于为云南经济社会发展提供法治保障这一任务,扎实推进地方立法。 

  围绕民族团结进步示范区建设。制定少数民族语言文字工作条例、少数民族教育促进条例,民族民间传统文化保护条例,非物质文化遗产保护条例等一批法规,云批准迪庆州藏传佛教寺院管理条例、大理州大理历史文化名城保护条例等一批单行条例,推动民族地区经济发展和社会进步。 

  围绕争当全国生态文明建设排头兵。制定、修改了湿地保护条例、抚仙湖保护条例、滇池保护条例、水土保持条例、国家公园管理条例、林木种子条例、澄江化石地世界自然遗产保护条例等法规。批准制定和修订大理州洱海保护管理条例等一批单行条例,其中,2015年制定的《云南省国家公园管理条例》,作为第一部关于国家公园管理的地方性法规,在我省国家公园改革试点中,发挥了立法的引领和推动作用,也为国家层面立法作了有益探索。 

  围绕建设中国面向南亚东南亚辐射中心。制定了边境管理条例,批准了昆明市会展业促进条例、昆明市建设区域性国际中心城市促进条例等一批地方性法规和单行条例,着力优化发展环境、扩大对外开放。 

  其他重点方面。围绕实现经济又好又快发展。制定、修改了发展规划条例、农村公路条例、旅游条例、农村扶贫开发条例等法规。围绕社会管理、权益保障、民生改善方面,制定、修改了道路交通安全条例、突发事件应对条例、人体器官捐献条例、边境管理条例等法规。 

  五、改进工作方法,提高立法质量。 

  探索立法工作规律。先后制定、修改了地方性法规案审议时限规定、立法技术规范、各委员会审议地方性法规案工作程序规定、地方性法规立项办法、立法评估办法、地方性法规清理办法、规范性文件备案审查程序规定等规范性文件,推进立法工作各个环节的规范化、制度化。 

  认真编制立法规划。在立法选项上严格把关,列入年度立法计划的项目,坚持必要性突出、针对性较强、成熟度较高、意见较统一的原则,精减立法项目数量。 

  建立工作协调机制。每年与省政府法制办召开一至二次立法协调会,就立法计划制定及完成情况和立法工作中的重大问题加强沟通协商。 

  把责任落实到部门和人。年度立法计划通过后,及时细化分解立法计划项目,明确立法项目的分管领导、责任处室和项目责任人。 

  加强立法调研,适度提前介入法规案起草、一审阶段的调研,强化二审前立法调研,针对问题,有选择地进行重点调研。开展法规实施效果调研,对实施一年以上的地方性法规实施效果开展调研。 

  探索第三方立法后评估。启动对实施超过5年,且5年内未经修改的地方性法规进行立法后评估,2004年率先探索“立法回头看”,形成常态化的立法后评估制度,委托省属重点大学法学院系的专家学者,对法规自身质量、执行情况及实施效果等进行科学、客观、公正的评估。2015年组织对118件地方性法规进行立法后评估,2017年又开展22件地方性法规的实施效果调研, 

  探索建立基层立法联系点。建立了10个省人大常委会基层立法联系点,涵盖4个县(市、区)人大常委会、2个镇、1个社区、2所大学法学院和1个律师事务所。 

  加强立法智库建设。邀请有关部门和专家论证、听取行政相对人意见等工作,广泛听取各方面意见和建议,完成三位一体的地方立法智库建设:一是法制委法工委立法咨询专家库;二是成立云南省地方立法研究院;三是组建云南省立法研究会。相继形成了《云南省地方立法发展与创新》、《地方立法实践与探索》、《地方性法规立法后评估实证研究》、《立法论丛》等理论成果。 

  六、形成立法工作合力。 

  注重处理好五个方面的关系。一是处理好与立法主体的关系。尊重常委会组成人员和人大代表的立法主体地位,对他们提出的审议意见,逐条认真研究,积极吸收采纳,达成共识。二是处理好与法工委的关系。两委分工负责、协调一致、形成合力。三是处理好与负责一审工作的个专门委员会的关系。把有关委员会“专”的优势和法制委“统”的功能相结合,完善法规草案交接制度,邀请有关委员会参加立法调研和法规草案修改、论证,共同做好立法工作。四是处理好与省法制办的关系。建立健全与省法制办的沟通协商机制,每年召开一至二次协调会,就立法计划制定及完成情况和立法工作中的重大问题加强沟通协商,在关键问题上达成一致,尽量把重大分歧和问题解决在法规案提出前。五是处理好与州市人大的关系。主动加强沟通协调,在立法规划、计划制定中加强指导,提前介入法规的起草、论证、修改,及时帮助和解决法规制定过程中遇到的问题,不断提高立法工作能力和水平,使州市制定的地方性法规能够选得准、立得住、行得通,务实管用。 

  七、帮助指导州市立法工作。 

  有序推进州市行使地方立法权工作。15个州市人大及其常委会开始制定地方性法规,各州市人大常委会共制定并报经省人大常委会批准地方性法规近20件。召开全省州市立法工作座谈会,帮助州市立法工作人员掌握立法知识和工作方法,提升工作能力。帮助州市选好选准立法项目,严把法规立项关、质量关,提前参与州市法规的论证和修改,帮助和解决法规制定过程中遇到的困难和问题。