完善地方立法应找准发力点

田成有 

 

  地方立法如何立出管用之法?立出高质量之法?立出良法?是个值得探讨的大问题。今后的发展,不能局限于纯粹的为了立法而立法,而要坚持精细化、专业化、实效化的路径,既要站在全局的高度,又应当具备区域发展的视野,综合考量各种立法因素,着力在以下几点发力。

  一、健全人大主导的立法体制。 

  地方立法实践中,面临着“强行政、弱人大”的现实,行政部门几乎垄断立法全过程,主导着话语权,而且,越是在基层,地方党政官员越是一言九鼎,其对地方的主导、控制更是紧密,这种情况下的地方立法,容易成为长官意志、部门利益和行政权扩张的产物,背离民主立法、科学立法的要求。

  1、正确处理好立法和改革的关系。一方面,法律、法规的特点是“定”,一旦确定下来,就不能以任何借口违反“变通”。另一方面,改革的特点是“变”,是“破”,是改变和突破现行不符合发展规律的体制。作为立法者,如果不及时立法,改革于法无据,深化改革就无法前行。因此,地方立法应该“迎难而上,有所作为”,不能因循守旧,要以高质量立法力推改革之“变”,让立法体现改革的精神,让立法充分肯定成熟的改革成果,使其法规化、制度化。

  2、在各个环节真正发挥好主导作用。在立项中发挥好主导作用。紧紧围绕中心工作,把握好规划、计划编制的主导权,增强立法项目征集过程的民主性,处理好数量和质量的关系,按照突出重点、急需先立的要求,确保地方立法项目从源头上就能保证其较强的利益多元性和代表性。 

  在起草中发挥好主导作用。打破由政府主导法规起草权的局面,强化人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会的法规起草职能,对涉及综合性、全局性、基础性的重要法规案,要坚持由人大主持或组织起草,以保证所制定的法规更加客观公正;对政府提请审议的法规草案,人大相关委员会要提前介入,会同有关方面共同研究立法要解决的重点、难点问题,把重大分歧意见解决在起草阶段;对专业性强、群众关注度高的法规,积极探索和推进委托第三方立法。

  在调研论证中发挥好主导作用。开门立法、民主立法,切实关注民意的表达,采取座谈、听证、评估、公布法规草案等多种方式扩大公民有序参与地方立法的途径,通过广泛地听取意见和调研论证,保证所制定的法规不偏离立法的本意和方向。 

  在审议中发挥好主导作用。改变过去只重领导意见与利益关联部门意见的局面,充分考虑利益关联群体的广泛性和利益诉求的真切性,通过调查、听证、座谈等形式,有利益关联的参与主体能够参与到法规草案的论证过程中来,保证他们的诉求得到反映。 

  在决策中发挥好主导权。充分发挥专门委员会的审议职能和法制委员会的统一审议职能,把专门委员会“专”的优势和法制委“统”的功能有机结合起来,充分尊重代表和常委会组成人员的意见,注重统筹协调平衡好各方面的利益关系,最大限度的凝聚共识,对重大问题要坚持原则,“敢于在矛盾的焦点上划杠杠”。 

  二、 依宪立法,维护法治统一。 

  我国是集中统一的社会主义国家,没有法制的统一,就没有国家的统一。宪法是国家根本大法,具有最高的法律效力。《立法法》虽然赋予了地方立法权,但地方性法规不能违背宪法的规定和宪法的精神。 

  全面铺开地方立法后,为了确保法制统一,必须严格坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法9字方针,不打擦边球,不钻法律空子。在上位法的原则和框架下立法,并与部门规章乃至政策等保持相对一致,避免出现与上位法不一致的情况,更要严禁“立法放水”。 

  必须把合法性审查置于更高的起点、更严的要求、更高的标准上。经合宪性、合法性审查,如果认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。 

  三、突出地方特色。 

  地方立法权仅限于“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”, 意味着立法更要熟悉市情、地情,充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度,有足够把握本区域特殊性的能力,在地方特有、特需的事项上下功夫。 

  所谓突出特色,就是立足本地实际、解决地方问题,增强地方性法规的针对性、及时性和可执行性,不搞政绩工程,对那些客观条件尚不成熟的,不仓促立法,只立与改革相适应之法,立保障改善民生之法,立人民群众期盼之法。  

  细化和补充是实现地方特色立法的基本策略。一些上位法对地方治理的个性问题不能完全解决,规范较为原则,应当结合当地实际,对上位法规范加以具体化,将上位法的精神、原则、规范,以更加确定的方式加以明确,实现立法与实践的无缝对接。 

  四、推进精细化立法。 

  改革开放之初,无法可依的问题突出,法制建设的任务紧迫而繁重。为填补法律的空白,当时实行的是急用先立、有比无好、全面比具体好的工作理念,指导思路是“有比没有好,快搞比慢搞好”,强调的是“宜粗不宜细”。 

  纵观以往的立法,总体来说还是比较粗略,存在不少倡导性、鼓励性的条款,注重的是立法的整体性与体系建设,比较抽象,缺乏具体性、针对性、可操作性的精细化规范,出现了立法体例大而全,数量大而质量不高,条款全面但空洞,缺乏执行性和实施性等粗放性问题。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“推进立法精细化”的要求,今后地方立法要将重心放在立法的细化和可操作上,应从粗放型转变为精细化。 

  随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成和立法经验的不断积累,立法的重点和方向更多的是要解决好用不好用,管用不管用的问题。事实上,《立法法》在总则的第6条中已有规定“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。”地方具有自己的情况与问题,地方立法不能够规定的过于原则和笼统,应该聚焦具体问题,根据地方具体情况来立法、调整和规范本地事务,使法律的规定细致、严密,为人们的行为提供更明确的指引和规范。 

  所谓精细化,就是改变以往的粗放性立法,追求体例精简、内容细实、质量至上的立法模式。精细化立法,能将执法行为变得具体而明确,保证法规在本行政区域内的有效执行,从而防止自由裁量权的滥用,更好地保障了公民权利。这样做,也是为了树立法律的权威,促进法律高效实施,提高整个国家的法治质量。 

  如何精细呢? 

  1、精细化的体例安排。问题引导立法、立法解决问题。精简体例,改变以往的系统性、体系化立法,以问题引导立法,通过立法解决问题。立法时,不拘泥于体系,不过于注重形式,而是“有几条立几条”,成熟几条定几条。不片面追求体例完美,不贪大求全,而是根据本地实际,突出本地特点或者民族特色,重在规范和调整好本地事务。 

  2、精细化的内容选择。选准、选好立法项目,聚焦重点问题和关键条款,明确界定立法调整的对象和范围,立符合实际的法,立有效管用的法,立人民群众拥护的法。充分发挥工匠精神,每个环节、每道程序、每个细节都精心打磨、反复拿捏,根据上位法进行细化和调整,而不一味照抄照搬。不论是文字上还是技术规范上,都做到精确、精准,精雕细琢,避免“口号性”、“宣誓性”立法。区分轻重缓急,把握好立法节奏,坚持立法进度服从立法质量。 

  3、精细化的程序设定。加强对审议环节的引导和服务,解决审什么、怎么审的问题。特别是对法规拟解决的主要问题、立法依据、主要制度、重大问题等内容,应进行精细解读,针对法规草案的关键条款深入审议。 

  避免“闭门造法”,通过制度化、程序化安排,注重运用媒体拓展地方立法的社会舆论空间,通过立法座谈会、听证会、论证会、实地调研等方式,广泛听取人民群众的意见,真正做到立法为民, 反映民情、汇集民智。 

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,对重要条款可以单独表决。实践中,可以尝试建立争议条款单独表决机制,这既体现对立法严谨审慎负责的态度,更能体现解决地方实际问题的精准水平。  

  五、严把质量标准。 

  习近平总书记指出“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量”。 提高立法质量是加强和改进地方立法工作的永恒主题。 

  1、把握好合法性标准,做到不抵触。既不与立法权限、立法程序相抵触,又不与上位法的具体规定、基本原则相抵触。 

  2、把握好合理性标准,体现公正性。正确处理好权利与权力、义务、责任的关系,把维护公民权利作为地方立法调整和规范的核心,避免在立法中存在“重公法而轻私法、强行政权力而弱化个人权利”的倾向,为权力设定规矩,防止“借法扩权”和部门利益法制化。 

  3、把握好执行性标准,突出有特色、可操作。防止“照搬、抄袭”和重复立法,避免“大而全、小而全”,提倡“小而精、短而实”。重在解决实际问题,能具体的就尽量具体、能明确的就尽量明确,少一些原则性、纲要性的条款,多一些细化、量化的规定。 

  4、把握好技术性标准,符合立法技术规范。统一好法规的体例、结构、用语,法规要素之间的逻辑结构严密,体例框架协调、文本格式规范、语言表述精准。使法规形式与内容更加统一、权利义务更加明确,法规内容更加准确、精炼和规范。 

  六、全力提升立法能力。 

  立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作,立法能力是行使立法权的前提,是保证立法质量、正确有效发挥立法作用的基础条件。立法人员综合素质的高低直接影响着立法质量,很难指望没有立法知识和技术的人员能制定出高质量的法律。因此要着力加强立法人才的培养,从制度层面齐心协力、多管齐下,实现“五个到位”: 

  1、机构人员配备到位。设区的市人民代表大会应当设立法制委员会,作为依法统一审议法规案的专门委员会,还应当设立专门的立法工作机构,作为常委会承办立法具体事务的工作机构,并配备一定数量的具备立法专业知识或经验的人员。 

  2、业务能力培养到位。进一步拓宽渠道、创新方式,通过遴选,在更大范围内,吸引热爱立法工作、具有专业素养的人才进入立法机关工作,定期邀请立法专家及立法实践工作者,加强对常委会组成人员、人大代表和立法工作人员的教育培训,尽快提高其立法能力和素质。 

  3、经费保障到位。立法工作需要耗费大量的人力物力,应当设立相应的立法经费,作为开展立法工作的专项资金保障,作为开展立法工作的必备保障。 

  4、工作制度到位。坚持高标准、严要求,遵循制度先行的原则,制定或完善相应的制度机制。 

  5、立法研究能力到位。借助相关领域的专家开展专门研究,提供专业咨询和服务,培植一定的法学研究、法律实务人才和科教资源基地,为地方立法提供智力支持。