防治大气污染 打赢蓝天保卫战

  田成有 

  “美丽中国”提出之后围绕环保展开的政策加码、体制变革、监测和治理的行动升级近日,全国人大常委会法工委发函,要求各省2018年底前完成大气污染防治相关条例的制定或修改工作实现大气污染防治地方性法规的全覆盖,加快推进对大气污染的地方立法工作是全所未有的先例,显示了某种重要性和急迫性。  

     大气污染不仅加剧了自然环境的恶化,而且影响人们的正常日常生活危害人体健康甚至危及到了人的生命中国大气污染问题发生频率之高影响范围之大污染程度之重,到了必须下大力整治的时候了。空气同水流一样具有极强的流动性传播速度快影响范围广。大气环境一旦遭到严重破坏国家、社会需耗费巨资才能使空气质量得以恢复。大气污染造成的严重后果具有隐蔽性、长期性、间接性等特点,其造成危害结果可能在几年甚至数十年后才显现出来。以无节制消耗资源、破坏环境牺牲环境为代价换取经济发展导致能源资源、生态环境恶化越来越突出,此状况必须得到遏制。 

    空气质量与人民群众的幸福指数息息相关。打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战是关系人民群众切身利益的大事是全面建成小康社会的关键也是建设美丽中国的必然选择。 

  一、《大气污染防治法》创新点 

  2015年修订的大气污染防治法是一部贯彻习近平生态文明思想的法律是一部推动形成绿色发展方式和生活方式的法律是一部维护民生、造福于民的法律也是一部具有强制力和可操作性、“长着牙齿”的法律。 

   完善考核机制在主体上各级人民政府是《大气污染防治法》的直接责任人在实施层面对未达到国家大气环境质量标准的城市要求其人民政府采取措施限期落实整改并达标在考核层面除信息公开制度和向人大报告制度以外采取约谈和区域限期等规制手段 

   细化监管职责 新大气法细化和丰富了环保部门及相关单位的监管、监测与执法手段提高了环保部门监管、执法的执行力针对部分地区大气污染物偷排问题进行了排污口设置要求与排污监管标准的明确,对有可能影响大气污染问题的项目立项前必须进行科学公正的环境影响评价程序并且要将相关项目进行公示 

  重点治理燃煤和机动车污染专门增设一节对机动车排放污染进行监管的要求对机动车进行检测对由于设计生产问题或无法满足环保耐久性要求的机动车辆建立召回同时对新建煤矿和已有煤矿的煤炭洗选更提出严格的要求对不达标的现有燃煤供热锅炉限期拆除明确燃煤单位采用清洁工艺及配套烟气治理要求。 

  建立重点区域联合防治规定重点区域内建立联席会议制度按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施要求开展大气污染联合防治。在执法措施上相关部门可实行联合执法、跨区域执法、交叉执法等措施进行有效监管 

  细化法律责任与处罚制度新法采取重典手段加强震慑加大处罚让违法者付出沉重代价增加其违法成本。关于法律责任的条款数大幅度增加,共129条中涉及到法律责任的条款就有30条之多,违法行为种类增加责任类型增多处罚行为和种类接近90种处罚额度普遍加大。 

  除名誉罚、自由罚、财产罚外,还使用了身份罚。不仅创造身份罚新品种使用了“取消检验资格”、 (车辆) “不得上路行驶”等处罚,很多处罚具有“绝后患”甚至“永绝后患”的特征获得了“史上最严”的美誉” 

  二、立法应重点解决的问题 

   栗战书委员长在大气污染执法检查的报告中指出大气污染防治中存在的问题重要的原因就是法律规定的大气环境保护目标责任制和考核评价制度他强调要扭转“有法不依、执法不严、违法不究”的问题将生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线。对大气污染防治条例的修改应着力关注如下问题。 

  (一)明确目标和责任 

  《环境保护法》第6条第2款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”《大气污染防治法》第3条第2款也规定 “地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责”,这个负责不是空号或宣言而是中央政府、地方政府确定年度的、任期内的或其他较长时段的大气质量目标,是各级政府无法规避的法律约束 

  大气污染的防治目标就是把排放污染物的总行为控制在总可接受量的范围内使排放污染物质的总行为小于或等于总可接受量。政府要以空气质量明显改善为刚性目标要求严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的要求围绕落实明确追责对象和范围、追责情形、程序以及结果运用督促党政领导干部在生态环境领域正确履职用权切实形成党委统领、政府负责、部门协作、企业施治、社会参与的大气环境保护长效机制。 

  以大气环境质量改善目标为引领按照精准、精细、精确治污的要求细化如下规定: 

  第一规划制定权。《大气污染防治法》明确规定“防治大气污染”要“规划先行”“县级以上人民政府”“将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划”,立法应当明确政府对大气污染质量的规划权,确定各级政府及相关部门的监管责任、各行业企业的主体责任、广大群众的社会责任 

  第二标准实施权。《大气污染防治法》提出“国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府”应当“制定大气环境质量标准”、“大气污染物排放标准”的规定各地方还没有细化和量化大气污染的标准是什么,只有明确了授权和标准,才可要求行政相对人按某种排放标准实施需要排放大气污染物质的生产、生活活动。 

  第三管理权。各级政府部门,主要是环保部门权力主体的管理职责进行细化明确 

  第四决定权为了提高大气污染防治效率便利国家行政机关履行责任,当需要采取临时的、单项的措施赋予行政部门采取一定措施的决定权。 

  第五监督权。建立网格监管运行机制建立定人、定责、履责、问责的网格化环境监管格局明确各级网格体系与网格职责加大监管执法力度坚持零容忍、全覆盖严厉打击大气环境违法行为。 

  第六处罚权。明确谁是执法主体,谁享有什么样的惩罚权力。通过“调、禁、改、关、停”等手段,依法从严从重处罚违法排污企业对超标严重、拒不整治的坚决实行停产治理或关闭取缔对涉嫌环境污染犯罪的依法追究刑事责任。 

  (二)突出重点严格 

  习近平总书记指出“我国的产业结构偏重能源结构偏煤产业布局偏乱,这些就是我国大气污染乃至整体环境污染的根源所在。优化产业布局加快能源结构调整提高环境准入门槛加大落后产能的淘汰力度大气污染防治法规定对不符合标准的城市可对当地政府采取更加严格的措施限期达标。强制掀起达标标准,能起到牵一发动全身的效果倒逼经济绿色转型。 

  一方面改善能源结构大力整治“散乱污”企业加大对工业废气的治理。对排放不达标的企业进行技术改造确实不能达标的要坚决关停,要重点防治工业污染不仅要确保单个企业排放达标还要落实总量控制要求降低本地区污染物排放总量。强化扬尘污染治理。加强建筑施工、道路施工、市政工程、水利工程、拆迁工程、绿化工程、土地整理等重点扬尘点源排查监管切实减少扬尘污染对大气环境质量的影响;要强化工业大气污染治理。统筹推进“调、改、关、停”等综合措施全面实现工业企业达标排放大幅削减工业大气污染排放量;要强化燃煤污染治理。加快推进燃煤锅炉清洁能源改造或拆除全面淘汰城市小燃煤锅炉全面实现燃煤锅炉达标排放。要强化挥发性有机物污染治理有效减少挥发性有机污染物排放。要从城市规划入手加快建设方便、快捷、高效、低碳、人性化的公共交通系统加快实施更严格的机动车排放标准强化机动车排放控制加快发展公交系统加快淘汰污染严重的黄标车。 

  另一方面要注重源头控制大力调整优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构不断扩大绿化覆盖面积做好生态保护、修复工作力提高城市绿化率发挥生态治气作用。鼓励环保的生产、生活方式。实现绿色发展。 

  (三)破解联防联控难题 

  应对区域性、大范围空气重污染应对污染源的多样性和地域的复杂性单一的大气污染防治机制已经不再适应污染防治的要求,要在区域间建立统一的污染防治协调机构共同采取措施应对区域性、大范围空气重污染。 

  现有的大气污染联防联控机制缺乏相应的利益平衡机制单靠各地政府各自为营难以实现有效治理阻碍了防控区域内各地方参与大气污染联防联控的热情与力度。建立以区域为单元统一规划、统一检测、统一评估的工作机制开展联合、跨区域、交叉执法最大限度减缓不利扩散条件下污染物的累积速度 

    各地方应当以互利共赢、成本分摊为宗旨建立“谁污染、谁治理、谁买单”的相对公平的责任分配机制以及“谁保护、谁牺牲、补偿谁”的利益协调补偿制度。各地方政府应根据当地大气污染程度、经济承受能力、环境治理水平等因素明确各主体的减排任务协同治理,才能最大限度地降低治理成本。 

  联防联控区域内的政府承担共同但有区别的责任,充分保障每个行政区域的利益平衡不能因改善区域环境质量而损害任何一方的经济利益。若在大气污染治理过程中因区域环境质量的改善而使某一区域的经济利益受到损失时应给予该受损方必要的经济补偿以保证大气污染联防联控措施实施中各地区的利益均衡。 

  方法上,可以建立协商会议制度下的轮值模式在一定周期内大气污染影响最厉害的主体可以成为本区域联防联治权力运行的主导者和污染议题提出者负责引导议题方案的解决。  

  (四)完善许可审批等相关制度 

  排污许可证制度是各国从源头进行环境控制的主要措施排污许可证是法定的许可程序排污者拿到许可证后才可以依法排污同时许可证也是执法监督的一个基本依据。明确规定排污单位允许排放污染物的种类、浓度和总量以及排放方式、排放时间、排放去向和环境管理要求。未取得排污许可证的不得排放污染物。 

  排污许可证的审批具有较强专业技术性审批主体应当向专业化主体转变逐渐过渡到环境监测机构由环保部门从专业角度、因地制宜地运用多种方法进行科学评估。 

  要整合环境影响评价、排污收费、“三同时”和环保竣工验收、总量控制、污染源监测、现场检查等一系列制度结合其环境容量和污染源特点分类分级别对大气污染物排放进行管理统筹高效实现对污染物的排放许可。审批内容上应该细化审批对象分别列举不同的对象或者采用负面清单的方式将不需要或不能申请许可证的对象列举出来在审批程序上应该更加完善和透明。 

  以有偿使用的环境容量为依据做好排污费用的征收工作以治理成本为依据对排污费的征收价格标准加以明确进一步使污染制造业主体部门能够做到真正意义上的节能减排。 

  要通过产业技术升级提高产业发展的技术含量降低企业排污量,要加快完善排污权交易制度,让企业获得更多的排污权排污权交易获利又会激发企业不断创新排污技术达到改善大气环境增加企业利润的双赢结果。 

  对高危排污企业强制实施环境污染责任保险明确强制保险的内容和对象强化评估鉴定理赔机构的技术规范。 

   (五)实现信息公开提供公共参与 

    牢固树立全民保护大气环境的意识,强化政府信息公开制度包括重点区域的大气环境质量监测结果、污染源监测信息等内容的公开力度重大环境决策和措施公开征求群众意见督促企业依法公开排放信息以便社会公众进行有效监督。不仅需要加强政府的权威还需要重视发动群众参与和监督社会公众的广泛参与。畅通意见表达和举报渠道公众的参与热情不仅在信息获取上,更要有举报和揭发等权利行使的热情。 

  (六)加大资金投入强化监管执法 

  打赢蓝天保卫战要有政策保障措施落实还要有科技支撑。投入充足资金切实保障机构、人员、车辆、经费到位,要成立督导组、执法队、巡逻队责任到人在各个检测地区分布该检测装置的检测点提升技术支持比重发展排污和监测设备有全面的监测装置,要借助无人机监控、大气网格化公众版APP等具体措施逐步实现精确治污、精准治霾 

  (七)解决诉讼难题  

  大气污染具有潜伏性、间接性、复合性加害行为与损害事实之间的因果关系认定极为困难。加之,污染者和侵害公益的违法者一般拥有信息、资金和技术优势,现有科学技术水平的限制,原告相对来说处于劣势地位,一般的社会主体难以对证据进行保护且多数排污严重的企业是当地的龙头产业受地方行政干扰特别是触及地方利益,更是难上加难不易收集证据。 

  司法实践中环境诉讼案件的复杂性往往打破了诉讼的理想预期。为了实现原告、被告力量的均衡,在举证责任分配上,应当遵从环保纠纷的一般举证原理。由污染者对不存在过错和侵权行为与危害结果之间不存在因果关系承担举证责任。 

       

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