地方立法要 “少而精”

田成有 

 

  人大的主要工作是立法,立法并不是越多越好。习近平总书记针对立法泛滥的情形,曾警诫人们“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。 

  一、为什么不能立法过度冲动? 

  (一)法律不是“万能的”灵丹妙药。 

  1、 能力有限。立法者,因为智识的因素,无法预见和穷尽所有的可能和变化,因为语言的问题,不能完全清楚地表达和揭示一切。 

  2、 有可能制定“恶法”。法律是人制定的,立法者是人不是神,人类制定的法律有可能是“恶法”。一旦立法出了问题,违背规律、天道、人心,源头坏了,其灾害性的影响更大,所谓“恶法非法”。 

  3、 干预是有代价的。纠纷解决,法律成本是最为昂贵的,一项法律一旦制定实施,就得支付和保障法律实施、良性运转的必要费用,就得付出大量的人力、物力和财力。 

  4、 得尊重其他手段、方法。除了法律之外,还有其他很多的社会控制手段,如道德、宗教、风俗习惯、乡规民约、组织规章等。 

  二、 “多而快”的立法必须遏制 

  “多而快”的立法,危害非常巨大。 

  (一)消蚀法律信仰。法律、法规数量多,容易造成内容上的冲突和矛盾,法出多门、上下冲突、左右抵触、规范虚设,会失去人们对法律的信任,减弱甚至丧失法律的权威。有法不依还不如无法,在无法可依的情况下,人们存在着有法的希望,但是当法太多、太滥而得不到执行时,法律、法规就如同废纸,就会对法律、法规失望甚至蔑视,有法不依、有法不守的状态一经形成后,如要改变,其难度将比改变无法可依状况的难度要大得多。 

  (二)消解法律稳定。法律、法规太多太滥,让人记不住,人们理解、消化的能力和速度跟不上,容易造成人们不知道如何接受法律法规的指引,担忧今天有效的法律、法规,到了明天是不是还管用,是不是还能给人们的行为以确定的指引,法律、法规一旦太多太乱,不稳定、不确定,会诱使人们不再善于遵守现有的规范,无法养成良好的守法习惯和传统。 

  (三)影响法律实施。法律、法规能否得到有效实施,仅仅依靠国家强制力是不够的,法律、法规的实施更多的取决于社会公众的自觉认同,只有当人们对法律、法规产生真正的需求、认同、共鸣和拥护的时候,法律、法规的规范才有可能转化为人们的内在需求,遵守法律法规、按照法律、法规生活,才有可能成为一种自觉和习惯。在以部门利益、地方利益为核心的立法动机的指导下,相当数量的法律法规得不到认同,甚至还有抵触,一旦被束之高阁,法律、法规对人们行为的指引与规范也就成了纸上谈兵。 

  三、怎么做到“少而精”呢? 

  1、坚持问题导向, 由问题引导立法、立法解决问题。哪些该立、哪些不该立、应该怎么立,需要实事求是,从实际出发,找准问题, 围绕本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题,把目光锁定在民生问题上,精准发力。 

  2、转变立法思维方式, 改变以前的粗放型立法, 从小入手,避免贪大求全,不再拘泥于体例、形式, 突出重点,集中资源,有所取舍, 采用“有几条立几条”的精干化立法框架,做到有所为有所不为,需要的就制定,不需要的就不制定。抛弃一切违背科学的主观立法、随意立法、任性立法,不片面追求体例完美, 不面面俱到,成熟几条就定几条,走精简化、轻型化的路子。 

  3、激活某些被虚化的立法程序。如否决程序、审批或审查机制。通过严格的程序,使得法案通过的难度加大,另外,通过宣告违宪和违法的法案无效,以过程的高难度以及违宪、违法的严格监督和严厉问责来抑制立法的冲动;设置事前的立法预测和事后的立法评估,针对该项立法提议的必要性、可行性等进行科学调研和论证,通过对法律、法规在社会运行中的实践检验、执法暴露,评估该项立法的必要性以及是否需要适时进行修正或者废除。 

  4、强化民主参与和协商程序。立法是一项事关国家权力和公民权利的严肃工作,必须经过长时间的论证、斟酌、权衡、博弈,一点也急不得。要集中民意和民智,不能唱“独角戏”,特别是注重倾听、吸收公众和利害关系人的建议和意见,公民广泛地参与,对立法内容理性的辩解和筛选,可以有效地控制立法的数量,减少法规数量的盲目膨胀。