法律法规案提出形式的思考

  刚刚闭幕的第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2017年9月1日通过了核安全法、中小企业促进法、国歌法、全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国法官法》等八部法律的决定。从通过的这些法律和修改决定中,对制定、修改法律或者法规的提案形式进行了思考,希望能对地方立法实践有所启发。 

  一是新制定的法律或者法规。制定是指国家机关通过立法活动产生新的法律规范,即创设法律、法规等规范性文件。根据宪法、立法法的规定,国家立法层面上,全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、一个代表团或者30名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出法律案;委员会长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、常委会组成人员10人以上联名,可以向全国人大常委会提出法律案。 

  本次全国人大常委会会议审议通过的核安全法和国歌法,就属于新制定的法律。但这两部法律的提案主体还有所不同。核安全法是由全国人大环境与资源保护委员会(属全国人大的专门委员会)直接提出法律案,该类议案文本名称为XX法草案。国歌法是由全国人大常委会法制工作委员会受委员长会议的委托提出法律案,该类议案文本名称同样为XX法草案。 

  党的十八届四中全会决定中提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度”,本次常委会会议审议通过的法律、修改决定均为全国人大专门委员会或者全国人大常委会法制工作委员会牵头组织起草的。 

  从地方立法层面上,根据地方组织法、立法法、我省立法条例的规定,省人民代表大会主席团、省人大常委会、省人大各专门委员会、省政府、省人民代表大会代表10人以上联名,可以向省人民代表大会提出地方性法规案;主任会议、省政府、省人大各专门委员会、常委会组成人员5人以上联名,可以向省人大常委会提出地方性法规案。立法实践中对属于行政管理方面的地方性法规,内容涉及政府部门职权划分,公布后由省政府执行,一般由省政府提出地方性法规案。中共云南省委关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见中提出“建立由省人大相关专门委员会、省人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草全省综合性、全局性、基础性等重要地方性法规草案制度”,但由于种种原因的制约,目前,我省大部分地方性法规案主要还是由省政府提出。这里,还需注意的一个问题是根据法律规定,提出地方性法规案的主体中并没有省高院、省检察院和军队,涉及两院和军队方面的立法,可由省人大有关对口专门委员会(内务司法委员会)或者省政府提出地方性法规案。 

  二是法律修改的形式。从本次全国人大常委会通过的法官法等八部法律的修改决定和中小企业促进法的修订可以看出,全国人大常委会法律修改的形式主要有两种,法律修正、法律修订。本次常委会通过了法官法等八部法律的修改,采用的是修正形式。法律程序是在本次常委会会议上,由全国人大内务司法委员会提出《〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的修正案(草案)》,也就是俗称的打包修改(注:如果是单件法律修改,议案文本的名称就是XX法修正案草案)修正案草案经全国人大常委会分组会议审议,由全国人大法律委员会作关于《〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的修正案(草案)》审议结果的报告,并在审议结果报告的倒数第二自然段对修正案草案转换为修改决定予以明确,表述为“ 法律委员会已按上述意见提出了全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国法官法》等八部法律的决定(草案建议表决稿),建议本次常委会会议审议通过”,由常委会会议一次审议通过。此种情形在立法法的第三十条、第四十三条有明确规定。 

  另一部法律——中小企业促进法的修改采用的是修订形式。修订由全国人大财政经济委员会(全国人大专门委员会)提出中小企业促进法修订草案,议案文本名称为XX法修订草案。经常委会会议三次审议,由法律委员会提出修订草案建议表决稿,交付表决。采用此种方式,查阅全国人大常委会相关法律文件后发现并不废止原法律,施行日期一般仍为该部法律最早制定时的施行日期,如果涉及多次修改,均在题注中予以说明。也可以在法律的最后一条根据法律施行的实际情况,重新规定修改后法律的施行日期。例如中小企业促进法的第六十一条就规定“本法自2018年1月1日起施行。” 我省立法条例规定的审议程序是两审制,与全国人大常委会的一般三审制有所不同,这也是根据地方组织法,参照立法法,结合我省实际作出的具体规定,是符合立法法精神的。