云南地方立法的三张名片

田成有

 

  特色,是衡量地方立法质量的重要标准,也是检验地方立法能力水平的试金石。地方立法如何找到突破口、找准切入点,增强所立法规的“特色性”,是立法工作的重点,也是努力的方向。 

  特色,并不是盲目崇尚“地方唯一”,甚至追求所谓的首创性、独创性。本文所讲的特色,主要体现在三方面:一是在法规项目的选择上,注重从本地情况出发,对上位法原则性、方向性的规定进行充实、扩展、延伸、 细化,是实施性立法和对策性立法;二是在立法内容设计上体现出“地方性”、“具体性”; 

  三是在解决问题的效果上体现出应有的操作性、适用性。 

  云南和其他地方立法相比,其特色主要体现在三个方面。 

  一、突出民族特色。 

  在我国56个民族的大家庭里,云南25个世居少数民族,是我国少数民族种类最多的省份,其中云南特有的民族15个,独龙族、德昂族、基诺族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族、景颇8个人口较少民族,是我国民族种类、特有民族、跨境民族、人口较少民族、直过民族最多的边疆省份。民族自治地方土地面积占全省总面积的70.2%。全国56种民族成分云南都有分布,人口5000人以上的少数民族有25个,少数民族人口占全省总人口的三分之一,是祖国多民族大家庭的缩影。 

  1951年云南省第一个民族自治县——峨山彝族自治县成立,1953年第一个民族自治州——西双版纳傣族自治州成立,至1990年成立镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县,全省先后成立了8个自治州、29个自治县,成为全国民族自治地方最多的省份,分别占全国30个自治州的27%和全国120个自治县(旗)的24%;1987年以后,云南省还先后建立了197个民族乡,经过撤乡建镇并镇,现有142个。  

  1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施后,云南地方立法立足多民族省情,牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的立法主题,在全国率先制定《云南省〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施办法》,从1992年至2012年审议通过《云南省民族乡工作条例》、《云南省促进民族自治地方科学技术进步条例》、《云南省城市民族工作条例》、《云南省民族民间文化保护条例》、《云南省纳西族东巴文化保护条例》、《云南省民族教育促进条例》、《云南省少数民族语言文字工作条例》,等等初步形成具有中国特色、云南特点的地方民族法规体系  

  1986年省人大常委会审议批准了第一个自治条例——《云南省楚雄彝族自治州自治条例》,1991年审议批准《云南省镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县自治条例》,全省8个自治州29个自治县全部制定了自治条例37件,之后都作了全面修订;从1988年批准了第一件单行条例《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》,至2014年7月批准《云南省红河哈尼族彝族自治州豆制品发展条例》,省人大常委会共批准单行条例152件。到2018年5月,全省自治条例、单行条例达207件,数量居全国第一。 

  二、突出环保特色。 

  推进生态立省、绿色发展立法。初步建立了与国家法律、行政法规相配套的、具有自身特色的、比较全面的地方生态环境保护法规体系,为建设全国生态文明排头兵和美丽云南提供了强有力的法治保障。截止2018年6月,云南省人大及其常委会制定的现行有效的地方性法规共223件,其中生态环境保护方面的有46件,占21%。省人大常委会批准的现行有效的州市地方性法规91件,其中生态环境保护方面的有28件,占30%。207件自治条例和单行条例中,涉及生态环境保护方面的有111件,共计185件,占立法总量的28%,生态环境保护立法的“四梁八柱”初步形成。 

  突出对高原湖泊和重要饮用水水源的保护。根据九大高原湖泊各自多样化的地域、水域环境特征,分别制定九大高原湖泊保护管理条例,九大高原湖泊的保护已做到“一湖一条例”(滇池、抚仙湖、星云湖、阳宗海、杞麓湖、程海制定了省级地方性法规,洱海、异龙湖、泸沽湖制定了单行条例)。重点饮用水水源保护方面,省人大常委会制定了《云南省云龙水库保护条例》《云南省曲靖独木水库保护条例》《云南省昭通渔洞水库保护条例》 

  突出对“森林云南”建设的保护。先后制定了《云南省绿化造林条例》《云南省森林条例》《云南省林地管理条例》《云南省森林防火条例》《云南省湿地条例》《云南省国家公园管理条例》等一批法规。 

  突出对自然资源和自然遗产的保护。体现云南自身特色,促进云南可持续发展。为加强矿产资源保护及其合理开发利用,制定了《云南省矿产资源管理条例》《云南省地质环境保护条例》《云南省地热水资源管理条例》《云南省龙陵黄龙玉资源管理条例》等。为加强对三江并流世界遗产地的保护管理和合理开发利用,制定了《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》。为保护澄江化石地世界自然遗产,出台了《云南省澄江化石地世界自然遗产保护条例》;为保护和合理利用农作物和林木种质资源,促进农业、林业可持续发展,制定了《云南省农作物种子条例》《云南省林木种子条例》;为加强“动植物王国”的保护,制定了《云南省陆生野生动物保护条例》《云南省珍贵树种保护条例》《普洱市古茶树资源保护条例》以及《云南省生物多样性保护条例》,该条例将是我国第一个生物多样性保护的地方性法规。 

  突出对自然保护区、风景名胜区和历史文化名城、名镇、名村的保护。制定了《云南省自然保护区管理条例》《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》《云南省丽江古城保护条例》《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》《云南省和顺古镇保护条例》《昆明市轿子雪山保护和管理条例》《昆明历史文化名城保护条例》《昆明市石林风景名胜区保护条例》《玉溪市新平哀牢山县级自然保护区条例》等。 

  突出对“资源节约型、环境友好型”的保护。先后制定了《云南省节约能源条例》《云南省地热水资源管理条例》《云南省节水条例》《云南省无线电电磁环境保护条例》《云南省发展新型墙体材料条例》《云南省散装水泥促进条例》《昆明市城镇排水与污水处理条例》《昆明市机动车排气污染防治条例》《大理白族自治州乡村清洁条例》等。其中,《云南省无线电电磁环境保护条例》是全国第一部专门规范无线电电磁环境保护工作的地方性法规,填补了我国无线电电磁环境保护立法的空白,《云南省发展新型墙体材料条例》的出台,使云南成为我国第一个对发展新型墙体材料进行立法的省;《云南省清洁生产促进条例》对完善云南省清洁生产制度,提高资源利用效率、促进云南经济与社会可持续发展都具有重要的意义。 

  三、突出地域特色。 

  云南地处边疆,有25个边境县分别与缅甸、老挝和越南交界,国境线长4060千米,毗邻“金三角”,禁毒防艾形势严峻。为打好云南禁毒防艾的人民战争,1989年9月,云南率先制定禁毒地方性法规——《云南省严禁毒品的行政处罚条例》,其后制定了《云南省禁毒条例》《云南省易制毒特殊化学物品管理条例》,批准了昆明市的禁毒地方性法规和德宏、西双版纳、大理、澜沧等民族自治地方的禁毒单行条例,2006年11月还制定了《云南省艾滋病防治条例》,这些法规对维护社会治安和边疆稳定发挥了重要作用。 

  为推动云南改革开放,制定了《云南省外来投资促进条例》《云南省外商投资财产鉴定条例》等地方性法规;为决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会,制定和修改了《云南省农村扶贫开发条例》等法规。