为生物多样性保护立良法

  田成有 

  

  

  随着工业化、城市化的快速发展,人口的迅速增长,经济活动的不断加剧,无序旅游,环境污染,生物资源的过分利用,多种干扰的累加效应等多种因素影响,如今,生物多样性受到了严重的威胁,许多地方生物资源已陷入枯竭。  

  生物多样性是人类赖以生存的条件,是经济社会可持续发展的基础,是生态安全和食物安全的重要保障,也是环境的重要组成部分,保护生物多样性就是保护生命共同体。人类作为生命共同体的一部分,有义务规范自己的行为,保护生物多样性不受破坏。 

  我国于1992年在联合国环发大会上签署了《生物多样性公约》,并于1993年初批准该公约,成为世界上率先加入该公约的少数几个国家之一。2015年9月,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,要求各地区各部门“以解决生态环境领域突出问题为导向,保障国家生态安全,改善环境质量,提高资源利用效率,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”。习总书记提出要“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念,按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑自然生态各要素,山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系统修复、综合治理,增强生态系统循环能力,维护生态平衡”。 

  云南特殊的地理位置,复杂的地形地貌,独特多样的气候环境,孕育了丰富的生物多样性,云南是世界上很多物种的起源中心,享有“植物王国”、“动物王国”、“物种基因库”等美誉,成为我国生物多样性最为丰富的省份。当然,云南还是世界很多物种的分化中心之一,一些植被类型和众多生物物种只分布于云南,成为我国特有物种分布最多的地区,在中国乃至全球生物多样性保护中具有十分重要的生态地位。 

  多年来,云南省委、省政府高度重视,在各级各部门和社会各界的共同努力下,加强管理,加大投入,积极保护,取得了明显成效,云南生物多样性保护工作走在全国前列。虽然保护取得了一定成效,但是,经济社会发展与生物多样性保护的矛盾依然突出,法规政策体系不健全、生物多样性保护意识不强、措施不力、办法不多、成效不大,以致生物多样性下降的趋势尚未得到根本遏制,仍面临生物遗传资源流失严重、生态系统服务功能下降、外来入侵物种威胁加剧、生物多样性资源利用粗放等一系列问题。  

  根据省人大常委会和省人民政府2017年立法工作计划安排,省环境保护厅起草了草案送审稿。省政府法制办经全面审查和反复研究,修改完善,形成了草案报批稿,报经省人民政府领导审批同意后,2017年10月9日省人民政府第124次常务会议讨论通过,形成省人民政府议案,提请省人大常委会审议。省人大常委会环资工委在向社会全面征求意见的基础上,召开论证会听取了政府相关部门、专家、省人大常委会委员的建议,提出了草案建议修改稿,已经提交今年5月28日在省十三届人大常委会第三次会议第一次审议。法制委将按照立法程序的规定,扎实开展立法调研,广泛听取人民群众、人大代表、人大常委会委员、政府有关部门、专家学者的意见和建议,修改、审议、完善好这部法规。 

  一、生物多样性立法的主要内容及重点 

 (一)强化责任,健全机制。规定县级以上人民政府是生物多样性保护的责任主体,对本行政区域内的生物多样性保护负责。建立由政府统一领导、环保部门统一监管、各职能部门各司其职、公众参与的机制,通过建立生物样性保护协调机制统一协调相关工作。  

 (二)填补空缺,完善制度。条例草案对保护小区建立、种质资源收集保存、生物多样性相关传统知识保护、遗传资源惠益共享、外来物种引入及外来入侵物种防控、生态补偿、生物多样性价值评估等方面作了具体规定。 

 (三)划定红线,严格准入。科学划分生态保护空间,针对重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区和尚未纳入保护地而又具有重要生态价值、经济价值、科研价值的保护物种、极小种群及其生境,确定生物多样性保护优先区域,划定生物多样性保护红线。明确在生物多样性保护优先区域新建、改建、扩建建设项目,应当评价对生物多样性的影响。在坚持保护优先的前提下,合理开发、科学选址选线,对重要生态系统、重要物种生境、栖息地有影响的,应采取以自然恢复为主的方针,制定专项保护、恢复和补偿方案,最大限度地减少对生物多样性的破坏。 

 (四)摸清家底,适时评估。针对生物多样性本底和变化情况还不够清楚的问题,规定要建立重要生态系统及重要物种调查、监测和评估制度,适时组织开展生物多样性普查和专项调查、编目和濒危状况评估工作,并向社会公布。 

 (五)公众参与,惠益共享。草案规定应当按照权限依法公开生物多样性保护规划、生物物种名录、生物物种红色名录、外来入侵物种名录、生态系统名录、生物多样性监测数据等信息,提高公众对生物多样性保护政策、规划和现状的知情权,并鼓励公众参与生物多样性保护。 

  二、生物多样性立法的几个突破难题 

  (一)树立保护优先的立法理念。 

  人是自然的一部分,生态崩溃乃文明崩溃。人类的发展和未来都依赖于健康的生态环境。保护生态,不仅仅是保护民族赖以生存和发展的经济环境,更是保护民族文化赖以生长发育发展传承的土壤和环境。凡是有可能带来环境污染、生态破坏的项目,即使能带来巨大的效益都要坚决拒之门外。

  要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,坚持保护优先、持续利用、公众参与、惠益共享的基本原则,统筹生物多样性保护与经济社会发展,健全生物多样性保护体制机制。

  在理念上,要有新的转变。要由抢救性保护向系统性保护转变。实施统一规划、统一标准、统一监管,实现职责明确、权责一致,对自然保护地实施精细化的管理与保护;要由要素管理向综合管理转变。打破区域、流域和陆海界限,按照自然地理单元,对各类自然保护地进行系统整合,打破行业和生态系统要素界限,实现要素综合、职能综合、手段综合的一体化管理;要由多头管理向统一管理转变。生物多样性保护涉及部门众多,分属环保、林业、农业、国土、住建、水利、海洋、旅游等部门和单位管理,多头管理、重复管理人为地割裂了区域生态系统的完整性,而且影响了行政效能。一旦出了问题,分不清责任,就会影响监管效果。 

  (二)平衡各方利益,完善生态补偿制度 

  生物多样性保护的传统方式是“圈点式”保护,即以生态环境脆弱地带为中心,由政府在其周围划定一定的保护范围,建立自然保护区。应明确核心区内“禁止任何单位和个人进入”,缓冲区内“只准进入从事科学研究观测活动”的强制性内容。 

  原居民世世代代生活在保护区内,凭借自然赋予他们的生存和发展权利,过着“靠山吃山、靠水吃水”的生活。如今,为了保护生物多样性,将面临着保护区法律中诸多的禁止性规定,如何在保护生物多样性的前提下满足原居民日益增长的物质需求,协调好当地居民同保护区之间的关系等是生物多样性保护中亟待解决的难题。  

  目前,很多的生态补偿,主要是依靠政策协调手段和经济协调手段,随意性和变动性较大,缺乏稳定性,不能对各类主体的利益进行有效平衡。要通过立法明确生态补偿的必要性、补偿对象、补偿标准、补偿方式等,促进生态补偿制度化,用法律的形式对生态补偿的主客体界定、主体间协商机制、补偿资金的计算分摊及营运等方面做出全面的规定。在生态补偿不同主体的发展利益、资源利益、经济利益、生态利益之间寻求协调与平衡,确定合理的生态补偿标准,建立以财政转移支付制度为核心的生态利益合理补偿制度。这是难点,也是重点。 

  (三)明晰责任追究。 

  在一些地方环境立法中,生物多样性保护“雷声大、雨点小”,法律责任缺失的现象普遍。一些命令性、禁止性规范缺乏相应的法律责任规定,不具有操作性、强制力的规则都是纸上谈兵,必须明确相关主体的法律责任。还由于生物多样性损害的特殊性和侵权行为的潜伏性、持续性等特性,在立法中更应强化法律责任,对破坏我国生物多样性的违法行为,根据行为结果的损害程度,在相关立法中规定相应的民事责任、行政责任甚至刑事责任。一方面,要在法律法规中明确损害生态多样性行为责任界限;另一方面,民事、刑事以及行政责任追究中的运用要能相互衔接,彼此呼应,形成生物多样性保护的完整法律责任体系。